IV SA/Po 139/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wągrowcu na uchwałę Rady Gminy Wapno z dnia 27 czerwca 2016 r. nr XVI/89/2016 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wapno 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 5 ust. 1, § 14 ust. 2 i 3 oraz ust. 4 pkt 2; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala. Prokurator Rejonowy w Wągrowcu złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miasta i Gminy Wapno z dnia 27 czerwca 2016 r. nr XVI/89/2016w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Wapno. Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515; zwanej dalej "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu i czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2010; zwanej dalej "u.c.p.g.) poprzez: - przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 4 ust. 1-3 zaskarżonej uchwały na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego w sposób niezagrażający zdrowiu i życiu ludzi i zwierząt oraz nakazanie im uprzątnięcia i nie powodując zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów; - przekroczenie upoważnienia ustawowego i zobowiązanie w § 5 ust. 1 - 2 do naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi pod warunkiem niezanieczyszczania środowiska oraz niestwarzania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości; - przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 14 ust. 1-3 pkt 1 - 2 i ust. 4 pkt. 1 - 2 obowiązków na właścicieli lub opiekunów psów do wyprowadzania ich w miejsca publiczne na smyczy, a psów ras dużych lub olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe, a także zakazanie pozostawiania psa bez dozoru, jeżeli nie jest należycie uwiązany lub nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym albo na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający wydostanie się psa na zewnątrz oraz wpuszczania psów do piaskownic i na place zabaw dla dzieci. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 1 - 3, § 5 ust. 1-2 oraz § 14 ust. 1 - 3 pkt 1 - 2, ust. 4 pkt. 1 – 2 zaskarżonej uchwały. Zdaniem Prokuratora unormowania zawarte w § 4 ust. 1-3 zaskarżonej uchwały są sprzeczne z treścią art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Przepis ten zezwala radzie gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, ale nie do regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia. Art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. nie upoważnia do wskazania sposobu w jaki ma być uprzątnięta nieruchomość i miejsca gromadzenia uprzątniętych zanieczyszczeń. W ocenie Prokuratora w ramach postanowień ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak jest norm, z których wynikałoby upoważnienie dla rady gminy do ustalenia, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod określonym w tym przepisie warunkiem - niespowodowania zanieczyszczania środowiska, niestwarzania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Norma taka ogranicza prawo własności, tj. korzystania z nieruchomości, a także zakres przedmiotowych zachowań stanowiąc w niejasny sposób, że naprawa nie spowoduje zanieczyszczania środowiska oraz nie stworzy uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Zdaniem Prokuratora zaskarżona uchwała przekracza również zakres ustawowego upoważnienia w zakresie dotyczącym obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe. Obowiązki te muszą bowiem pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust 3 Konstytucji RP. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w celu ze względu na ich cechy osobnicze psów prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoskarbowej za zachowania nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia. Nałożenie w § 14 ust. 1-3 pkt 1 - 2 i ust. 4 pkt 1 - 2 obowiązków na właścicieli lub opiekunów psów polegających na nakazie wyprowadzania ich w miejscach publicznych na smyczy, a psów ras dużych lub olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe oraz zakazanie pozostawiania psa bez dozoru, jeżeli nie jest należycie uwiązany lub nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym albo na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający wydostanie się psa na zewnątrz a także wpuszczania do piaskownic i na place zabaw dla dzieci prowadzi do niehumanitarnych działań i biernego ograniczenia praw właścicieli zwierząt. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Wapno stwierdziła, że nałożenie w zaskarżonej uchwale w § 4 ust. 1-3 na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do publicznego użytku, w sposób nie zagrażający zdrowiu i życiu ludzi i zwierząt, nie stanowi nieuprawnionego rozszerzenia obowiązku ustawowego. W przekonaniu organu, wskazanie w § 4 ust. 1-3 zaskarżonej uchwały, miejsca gromadzenia i sposobu uprzątnięcia, mieści się w pojęciu szczegółowych zasad i wymagań w zakresie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 5 ust. 1-2 zaskarżonej uchwały Rada Gminy stwierdziła, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów. Organ uchwałodawczy gminy został więc upoważniony do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem, zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Dlatego też kwestionowane przez Prokuratora przepisy uchwały nie przekraczają delegacji ustawowej. Za częściowo zasadny Rada Gminy uznała zarzut dotyczący § 14 ust. 1-3 pkt. 1-2, ust. 4 pkt 1-2 w zakresie nieuwzględnienia charakterystycznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia zwierząt, bardziej rygorystycznie niż w ustawach w kwestii zakładania kagańca. Natomiast bezwzględny nakaz wyprowadzenia psów na smyczy i zakaz wyprowadzania psów lub innych zwierząt na place zabaw dla dzieci w przekonaniu organu mieści się w granicach upoważnienia ustawowego. Zgodnie z treścią art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122 ze zm. zwanej dalej "u.o.z.") zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Regulamin wskazuje szczegółowy sposób realizowania tego zapisu, wskazując na sposób kontroli. Zatem w przekonaniu organu zaskarżony § 14 ust. 1- 3 pkt 1-2, ust. 4 pkt 1-2 uchwały nie wykracza poza upoważnienie ustawowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g. zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Powszechnie przyjmuje się, że w kategorii istotnych naruszeń prawa mieszczą się w szczególności naruszenie prawa polegające na podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonego regulaminu, jako aktu prawa miejscowego (co wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 u.c.p.g.) nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach (z zastrzeżeniem wyjątków dotyczących powołania definicji in extenso), ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony) 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Artykuł 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Przechodząc do szczegółowej oceny poszczególnych zarzutów Sąd wskazuje, że nie są one zasadne. W § 4 zaskarżonej uchwały Rada Miasta i Gminy nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, w sposób nie zagrażający zdrowiu i życiu ludzi i zwierząt (ust. 1). Wskazała, że uprzątnięcie zanieczyszczeń wymienionych w ust. 1 należy dokonać niezwłocznie po ich pojawieniu się, a jeśli spowodowane jest to opadami atmosferycznymi po ich ustaniu (ust. 2). Zanieczyszczenia, o których mowa w ust. 1 należy uprzątać nie powodując zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów (ust. 3). W ocenie Prokuratora taka regulacja narusza art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. bowiem Rada Miasta i Gminy nie była uprawniona do wskazania sposobu w jaki ma być uprzątnięta nieruchomość oraz miejsca gromadzenia zanieczyszczeń. Stwierdzić zatem trzeba, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. wskazuje na obowiązek unormowania w regulaminie wymagań dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Wbrew stanowisku przedstawionemu w skardze, Rada Gminy w § 4 zaskarżonej uchwały nie wskazała sposobu w jaki ma być uprzątnięte błoto, śnieg czy lód, ani też miejsca ich gromadzenia. Rada Gminy ograniczyła się jedynie do wskazania celu jaki ma być osiągnięty przez właściciela nieruchomości, a więc uprzątnięcia w taki sposób, aby nie zagrażał zdrowiu i życiu ludzi i zwierząt oraz nie powodował zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów. Regulacja taka nie stanowi w ocenie Sądu przekroczenia ustawowej kompetencji. Natomiast orzeczenia, na które powołał się Prokurator zapadły w innym stanie faktycznym. W niniejszej sprawie nie uregulowano kwestii sposobu i miejsca gromadzenia śniegu. Trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, że w przywołanym przez Prokuratora orzecznictwie sądy wskazywały na sytuację, gdy rada gminy konkretnie wskazywałaby na powinność określonego działania przy uprzątaniu błota, śniegu, z czym nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę sposób w jaki Prokurator odczytuje normę kompetencyjną zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Ograniczałby kompetencję rady gminy do prostego przepisania treści omawianego przepisu. Częściowo zasadny okazał się zarzut dotyczący § 5 zaskarżonej uchwały. W § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rada Gminy stwierdziła, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie w miejscach do tego przeznaczonych. Rada Gminy nie wyjaśniła jednocześnie co należy rozumieć pod pojęciem "miejsca do tego przeznaczonego". Zasadniczo przyjąć trzeba, że miejscem przeznaczonym do mycia samochodów jest myjnia samochodowa. Obowiązkiem Rady Gminy było natomiast ustalenie zasad na jakich może odbywać się mycie pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko Prokuratora. Niezasadnie Prokurator próbował zakwestionować § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały którym Rada Gminy ustaliła, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem niezanieczyszczania środowiska i gromadzenia powstających odpadów zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie stwarza uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. W ocenie Prokuratora omawiana regulacja stanowi przekroczenie ustawowego upoważnienia, stanowiąc niedopuszczalną ingerencję w prawo własności. Argumentacji tej nie podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że celem wprowadzenia regulaminu czystości i porządku jest ochrona środowiska naturalnego poprzez ukształtowanie odpowiednich zasad postępowania na terenie gminy. Dla jego realizacji ustawodawca upoważnił organy stanowiące gmin do tworzenia zasad i obowiązków utrzymania czystości i porządku, które mogą narzucać jednostkom określone zachowania. Wprowadzając obowiązki określonego zachowania się właścicieli na terenie ich nieruchomości rada wkracza jednak w sferę ich prawa własności. Z tego względu kluczowym jest, by wszelkie ograniczenia wprowadzane przez radę na terenach nieruchomości miały swoje uzasadnienie w normie prawnej, na podstawie której zostały ustanowione oraz były niezbędne i konieczne dla osiągnięcia celu regulaminu. W regulaminie należało zatem określić ogólne zasady dotyczące mycia pojazdów poza myjniami oraz naprawiania pojazdów poza warsztatami samochodowymi, takich jak zasady pozbywania się powstałych w ten sposób nieczystości (wyrok NSA z 14 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 443/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl) W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że do przekroczenia omawianego przepisu najczęściej dochodzi w przypadku wyprowadzenia generalnego zakazy mycia lub ograniczenia możliwości do konkretnych części pojazdu. Natomiast wymóg niezanieczyszczania środowiska, czy gromadzenia odpadów zgodnie z obowiązującymi przepisami , stanowi w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę dopuszczalny prawem wzór zachowania podmiotu, który zamierza myć pojazdy samochodowe poza myjniami, czy naprawiać pojazdy poza warsztatami (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2980/15, z dnia 26 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2866/15 oraz z dnia 26 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 3039/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też jako prawnie dopuszczalne Sąd uznał ograniczenia wprowadzone w § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Natomiast orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które powołał się Prokurator zapadło w innym stanie faktycznym. W zaskarżonej uchwale nie wskazano bowiem, że mycie samochodów może odbywać się wyłącznie na posesji należącej do właściciela samochodu. Częściowo zasadny okazał się natomiast ostatni z podniesionych zarzutów. W §14 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rada Gminy postanowiła, że utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi. W § 14 ust. 2, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe, w szczególności psy, zobowiązane są trzymać je na terenie swojej nieruchomości. Zgodnie z §14 ust. 3 zaskarżonej uchwały wyprowadzanie psa w miejsca publiczne jest możliwe po spełnieniu następujących warunków: 1) właściciel lub opiekun psa zobowiązany jest do wyprowadzania psa na smyczy, a psy ras dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe, 2) zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem. W §14 ust. 4 zaskarżonej uchwały Rada Gminy wprowadziła zakaz: 1) pozostawianie psa bez dozoru, jeżeli nie jest on należycie uwiązany lub nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym albo na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający wydostanie się psa na zewnątrz, 2) wpuszczanie psów do piaskownic i na place zabaw dla dzieci. Niewątpliwie celem regulacji ustanowionej na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochrona przed zanieczyszczeniem terenów przez zwierzęta domowe. Na podstawie omawianego przepisu organ stanowiący gminy może nakładać konkretne obowiązki (nakazy lub zakazy) na właścicieli zwierząt, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.. Art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie pozwala na wprowadzenie zakazu wyprowadzania psów na określony teren, lecz do ustalenia sposobu postępowania z psami w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2019 r. sygn akt II OSK 726/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy generalnego zakazu wprowadzania zwierząt na dany teren jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt (por. wyroki NSA z dnia 20 czerwca 2018 r. sygn akt II OSK 3084/17 oraz z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 991/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając to na uwadze jako prawnie dopuszczalne Sąd uznał wprowadzenie w §14 ust. 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały zakazu pozostawiania psa bez dozoru. Niemniej jednak już zbyt daleko idącym było wprowadzenie w §14 ust. 4 pkt 1 generalnego zakazu wpuszczania psów do piaskownic i na place zabaw. Trafnie jednak Prokurator zarzucił Radzie Gminy przekroczenie ustawowej kompetencji w zakresie regulacji zawartej w §14 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały. Brak jest bowiem podstaw prawnych do nakazania właścicielom zwierząt domowych, aby trzymali zwierzęta tylko na będącej ich własnością posesji. Brak jest również podstaw do prowadzenia generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy, bez dokonania rozróżnienia ze względu na rasę lub konkretne cechy danego gatunku. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Zaznaczyć jednocześnie należy, że to z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r. poz. 856) wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 77 Kodeksu wykroczeń dot. niezachowania ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1000 złotych albo karze nagany" (§ 1), a "kto dopuszcza się czynu określonego w § 1 przy trzymaniu zwierzęcia, które swoim zachowaniem stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany"( § 2).Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w o ochronie zwierząt. W powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności(por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r/ sygn. akt II OSK 2980/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonej uchwały dotyczące generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy, a także nakazu założenia kagańca psu spuszczonemu ze smyczy , bez uwzględnienia jego cech i innych uwarunkowań stanowi przekroczenie ustawowej kompetencji, co stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w umawianej części. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 5 ust. 1, § 14 ust. 2, 3 i ust. 4 pkt 2. W pozostałym zakresie Sąd na podstawie art. 151 ww. ustawy skargę oddalił.