IV SA/Po 139/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi P. O. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie skargi P.O. na Prezydenta Miasta P. postanawia: odrzucić skargę. Uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. Rada Miasta, działając na podstawie art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), uznała skargę P.O. na Prezydenta Miasta P. za bezzasadną, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu uchwały, stanowiącym jej integralną część (§1), wykonanie uchwały powierzyła Przewodniczącemu Rady Miasta (§ 2) oraz postanowiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3). Pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. za pośrednictwem Rady Miasta P. O. (zwany dalej także "Skarżącym") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na opisaną powyżej uchwałę Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...], wskazując jako podstawę skargi do Sądu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Miejska nie badała, czy pracownik UM w P. poświadczył nieprawdę w piśmie przesłanym do Skarżącego. Ta kwestia, do której nie odniesiono się w zaskarżonej uchwale, zdaniem Skarżącego, była przedmiotem skargi na Prezydenta Miasta P., który również do tego faktu się nie odniósł. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, jak podał Skarżący, Rada Miejska tylko stwierdziła, iż Wojewoda W. w postępowaniu odwoławczym utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, a zarzuty przedstawione w skardze nie znajdują uzasadnienia. Wskazując decyzję Wojewody W. o numerze [...] oraz decyzję nr [...], Skarżący podniósł, że jego skarga nie miała związku z zaskarżeniem decyzji [...], a podnosiła wyłącznie kwestię nieodniesienia się Prezydenta Miasta P. do skargi dotyczącej poświadczenia nieprawdy w ocenie Skarżącego przez pracownika UM w P., a tym samym doprowadzenia Skarżącego do niekorzystnego rozporządzenia moim mieniem. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lutego 2022 r. Rada Miasta (zwana dalej także "Radą"), reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego, wniosła o odrzucenie skargi w całości. W uzasadnieniu Rada wskazała, że w jej ocenie P. przedmiotowa skarga stosowanie do dyspozycji art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) winna zostać odrzucona, albowiem w zakresie właściwości sądów administracyjnych nie mieści się rozpatrywanie skarg, których przedmiotem jest zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi wniesionej w trybie Działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735). Rada dodała, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego normowanego przepisami działu VIII k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Podkreślając, że w postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, które jest jednoinstancyjnym postępowaniem uproszczonym, nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, a w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej, ale czynnością materialno-techniczną, Rada wskazała, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg na uchwały podjęte wskutek wniesionych skarg powszechnych, jakimi są skargi zawarte w dziale VIII k.p.a., a więc skargi związane z krytyką wykonywania zadań przez właściwe organy albo ich pracowników, ani także do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. Skargi te nie podlegają jego kontroli zarówno na podstawie art. 3 p.p.s.a., jak i na podstawie przepisów ustaw szczególnych. Na zarządzenie Sądu, z dnia [...] marca 2022 r., złożona w formie dokumentu elektronicznego skarga P. O. została w dniu [...] marca 2022 r. przekazana – zgodnie z wymogiem § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej polskiej z dnia 27 maja 2019 r. w sprawie szczegółowego sposobu oraz szczegółowych warunków przekazywania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego (Dz.U. z 2019, poz. 1003) - do elektronicznej skrzynki podawczej Sądu (k. 40 akt sąd.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej także "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a). W ocenie Sądu skarga P. O. jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, bowiem będąca przedmiotem skargi uchwała Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...] w sprawie skargi P.O. na Prezydenta Miasta P. podjęta na podstawie art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej także "k.p.a.") nie mieści się we wskazanym wyżej katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Brak też jest przepisów szczególnych, które przewidywałyby w takiej sytuacji kontrolę sądowoadministracyjną. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. Skarżący wniósł skargę na Prezydenta Miasta P. w związku z otrzymanym pismem z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], wnosząc jednocześnie o przekazanie jej zgodnie z właściwością. W piśmie tym Skarżący wyraził niezadowolenie z działania Prezydenta Miasta P. w związku z wcześniejszą korespondencją kierowaną przez pracowników Urzędu Miasta P. do Skarżącego. Powyższa skarga została przekazana przez Prezydenta Miasta P. do Przewodniczącego Rady Miasta na podstawie art. 231 w zw. z art. 229 k.p.a., skutkiem czego Rada Miasta jako organ właściwy na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a. rozpoznała skargę P.O. na Prezydenta Miasta P.. Zaskarżona uchwała podjęta została zatem przez radę gminy (miasta) w trybie postępowania skargowego uregulowanego przepisami k.p.a. W doktrynie prawa uznaje się, że postępowanie skargowo-wnioskowe uregulowane w całości w dziale VIII k.p.a., ma tylko pewne cechy uproszczonego postępowania administracyjnego. Na jego administracyjny charakter wskazuje zarówno umieszczenie w kodeksie postępowania administracyjnego, jak i charakter organów oraz przedmiot skargi. Jedynie przykładowo art. 227 k.p.a. wskazuje, że przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Uproszczenie postępowania polega natomiast na braku stron oraz mniej sformalizowanym toku postępowania, a także na zastąpieniu rozstrzygnięć zawiadomieniami. Postępowanie w sprawie skarg i wniosków odbywa się w ramach przepisów umiejscowionych w Kodeksie postępowania administracyjnego, dotyczy działań organów administracji publicznej i oparte jest na uprawnieniu konstytucyjnym do inicjowania takich postępowań przez każdy zainteresowany podmiot. Nie można go jednak utożsamiać z jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, które decyduje o prawach i obowiązkach stron, jest sformalizowane, dwuinstancyjne i prowadzi do określenia sytuacji prawnej zewnętrznego wobec organu administracji adresata normy prawnej. Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg podnoszących zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, a więc skarg tzw. powszechnych wymienionych w art. 227 k.p.a., wniesionych na podstawie przepisów Działu VIII k.p.a. "Skargi i wnioski". Postępowanie skargowo – wnioskowe uregulowane w dziale VIII k.p.a. - w którym to trybie została podjęta zaskarżona uchwała - ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności podejmowanych w tym postępowaniu nie stosuje się przepisów działu II k.p.a., ponieważ w odróżnieniu od postępowania administracyjnego, postępowanie skargowo – wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Tryb skargowo – wnioskowy (art. 221 i następne k.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi lub wniosku, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Poglądu tego w żaden sposób nie zmienia fakt, że zaskarżona czynność przybrała formę uchwały - wynika to bowiem tylko i wyłącznie z faktu, że uchwała jest właściwą formą dla działania organu kolegialnego, jakim jest Rada Miasta. Ponadto wyjaśnić należy, że uchwały podjęte w wyniku rozpoznawania skargi wniesionej w trybie działu VIII k.p.a. są faktycznie czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi. Na czynność informującą o sposobie załatwienia skarga do sądu administracyjnego nie służy. Z uwagi na fakt, że postępowania skargowego z działu VIII k.p.a. nie obejmuje zakres właściwości sądów administracyjnych określony w art. 3 § 2 p.p.s.a. niniejszą skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 56 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.