IV SA/Po 1404/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2021 r. sprawy ze skarg Prokuratora Rejonowego w K. na uchwały Rady Gminy G. z dnia [...] października 2005 r.: - Nr [...] w sprawie nadania statutu sołectwa N. G. - Nr [...] w sprawie nadania statutu sołectwa L. - Nr [...] w sprawie nadania statutu sołectwa K. - Nr [...] w sprawie nadania statutu sołectwa K. C. - Nr [...] w sprawie nadania statutu sołectwa J. - Nr [...] w sprawie nadania statutu sołectwa J. 1. stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał w części obejmującej ich: § 4 ust. 1 pkt 1 i 2, § 4 ust. 2 w zakresie wyrazu "wiejskiego", § 4 ust. 3 w zakresie wyrazu "Wiejskiego", § 5 ust. 2 i 3, § 11 w zakresie wyrazu "Wiejskie", § 16 ust. 1 pkt 1 w zakresie wyrazów "wybór" i "oraz ich", § 16 ust. 2, 3 i 4, § 21 ust. 1 w zakresie wyrazów "w szczególności", § 22 ust. 1, § 23 ust. 6 w zakresie wyrazów "w szczególności", § 31 ust. 1 w zakresie wyrazów " , a w sprawach finansowych – Skarbnik Gminy" i § 35; 2. w pozostałej części skargi oddala. Rada Gminy G. działając na podstawie art. 5, art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm. – dalej u.s.g.) w dniu [...] października 2005 r. podjęła uchwały: - Nr [...] w sprawie nadania statutu sołectwa N. G. - Nr [...] w sprawie nadania statutu sołectwa L. - Nr [...] w sprawie nadania statutu sołectwa K. - Nr [...] w sprawie nadania statutu sołectwa K. C. - Nr [...] w sprawie nadania statutu sołectwa J. - Nr [...] w sprawie nadania statutu sołectwa J. .. Prokurator Rejonowy w K. , działając na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2019 r., poz. 2325 – dalej P.p.s.a.), wniósł skargi na powyższe uchwały w części obejmującej § 4 ust. 1 pkt 1 i 2, § 5 ust. 2 i 3, § 8 ust. 1, § 10 ust. 1, § 16 ust. 2, 3 i 4, § 21 ust. 1, § 22 ust. 1 i 2, § 23 ust. 6, § 31 ust. 1 i § 35, domagając się stwierdzenia nieważności uchwał w zaskarżonej części. Wnoszący skargi zaskarżonym uchwałom zarzucił istotne naruszenie prawa tj. 1. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z 36 ust. 1 i 2 Ustawy z dn. 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez nadanie w § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 8 ust. 1 Uchwały organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji wyboru i odwołania sołtysa i rady sołeckiej, 2. art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 2 Ustawy z dn. 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) poprzez wprowadzenie w § 5 ust. 2 i 3 oraz § 10 ust. 1 Uchwały wymogu kworum dla ważności uchwał zebrania wiejskiego, w tym dotyczących wyboru i odwołania sołtysa, rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków pomimo, że u.s.g. nie wprowadza dla ważności uchwał żadnego kworum, 3. art. 35 ust. 3 pkt 5 w zw. art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez ustanowienie w § 8 ust. 1 Uchwały bezpośredniej odpowiedzialności sołtysa i członków rady sołeckiej przed zebraniem wiejskim oraz nadanie w art. 16 ust. 2 Uchwały organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji kontrolnych i nadzorczych w stosunku do sołtysa i rady sołeckiej, 4. art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez nadanie w § 16 ust. 2, 3 i 4 Uchwały organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji do powołania specjalnych komisji o charakterze kontrolnym, 5. art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 35 i 36 u.s.g. poprzez przyjęcie w § 21 ust. 1 i art. § 23 ust. 6 Uchwały zwrotu "w szczególności", w zakresie, w jakim przepisy te przyznają kompetencje sołtysowi oraz obowiązki radzie sołeckiej, 6. art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 37a u.s.g. poprzez nałożenie w § 22 ust. 1 Uchwały na sołtysa obowiązku uczestniczenia w sesjach Rady Gminy G. , 7. art. 33 ust. 3, art. 35 ust. 3 pkt 5 w zw. art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w § 22 ust. 2 i § 31 ust. 1 Uchwały pracownikowi urzędu gminy, jakim jest Skarbnik Gminy, kompetencji nadzorczych i kontrolnych wobec sołtysa i nad działalnością sołectwa. 8. art. 173, art. 178 ust. 1, art. 195 ust. 1 oraz art. 199 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. poprzez nadanie w § 35 Uchwały wójtowi kompetencji do wydania interpretacji wiążących w przypadku spraw spornych postanowień Statutu. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy G. wniósł o uwzględnienie skargi w zakresie stwierdzenia nieważności § 22 ust. 1 i § 35 Uchwały oraz o oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. sprawy ze skarg połączone zostały do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi częściowo zasługują na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W tym miejscu w kontekście niniejszej sprawy należy przywołać wyrażony w orzecznictwie pogląd, że przepisy prawa naruszają nie tylko te zapisy aktu prawa miejscowego, które wykraczają poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również te, które zawierają ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia [...] marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr [...], Lex nr 285125). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie, przeprowadzonej na posiedzeniu niejawnym, zarządzonym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), były uchwały Rady Gminy z dnia [...] października 2005 r. w sprawie nadania statutów sołectwom. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych uchwał stanowił 35 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Zdaniem Skarżącego ustawowe przyznanie zebraniu wiejskiemu, jako organowi uchwałodawczemu, uprawnień wyłącznie uchwałodawczych oznacza, że niedopuszczalne jest przypisywanie temu organowi kompetencji elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa. Tym samym postanowienia Statutów, które przyznają zebraniu wiejskiemu jako organowi uchwałodawczemu takie kompetencje, pozostają w sprzeczności z przepisem prawa art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. W ocenie Sądu jest to zarzut zasadny. Zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W orzecznictwie wyrażano pogląd, zgodnie z którym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego, jako organu uchwałodawczego, do dokonania wyboru sołtysa, czy rady sołeckiej. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje przy tym w sprzeczności z art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał mu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywał organ uchwałodawczy (zebranie wiejskie), to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia tego organu o kompetencje elekcyjne (por. wyrok w sprawie IV SA/Po [...], Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA). Wobec powyższego za zasadne uznać należy zarzuty odnośnie § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 zaskarżonych uchwał, co skutkuje stwierdzeniem ich nieważności (pkt 1 sentencji wyroku). Nadto zauważyć należy, że kompetencje elekcyjne Zebrania Wiejskiego wspomniane zostały także w nieobjętych skargą jednostkach redakcyjnych: § 4 ust. 2, § 4 ust. 3, § 11 oraz § 16 ust. 1 pkt 1. W wypadku trzech jednostek redakcyjnych: § 4 ust. 2, § 4 ust. 3, § 11 wystarczające okazało się stwierdzenie nieważności w zakresie przymiotnika "wiejskie" w odpowiednim przypadku, zaś w co do § 16 ust. 1 pkt 1 – w zakresie słów: "wybór" i "oraz ich" (pkt 1 sentencji wyroku). Należy w tym miejscu zaznaczyć, że dopuszczalność podjęcia przez Sąd rozstrzygnięcia o takim zakresie i treści nie powinna budzić wątpliwości. Choć bowiem rozstrzygnięcie to formalnie wykracza poza te postanowienia Statutów, które zostały w skardze wyraźnie zakwestionowane, to jednak nadal mieści się ono w materii objętej przedmiotem zaskarżenia, ustalonym na podstawie treści zarzutów i argumentacji skargi. Niezależnie od tego godzi się zauważyć, że w doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym nawet jeśli organ nadzoru nie zaskarży wszystkich sprzecznych z prawem postanowień aktu, sąd może z urzędu stwierdzić nieważność pozostałych, sprzecznych z prawem norm zawartych w tym akcie (tak R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, W. 2008, s. 232-233; podobnie wyrok NSA z [...].05.1993 r., SA/Wr [...], z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP [...]/52; por. też np. wyrok WSA z [...].12.2019 r., IV SA/Po [...], IV SA/Po [...], CBOSA). Powyższe nie dotyczyło natomiast procedury odwołania sołtysa i rady sołeckiej. Ustawodawca kierując się bowiem zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwołania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa i członków rady sołeckiej postanowieniom statutów jednostek pomocniczych. (por. wyrok NSA z [...] kwietnia 2019 r. sygn. II OSK [...] - CBOSA). O ile wyboru dokonują stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania, to zasady tej ustawodawca nie odniósł do odwołania tych organów, a zasady i tryb ich odwołania miała określać rada w statucie sołectwa. Nie można zatem uznać, że przyznanie Zebraniu Wiejskiemu, jako organowi uchwałodawczemu, kompetencji do odwołania Sołtysa i Rady Soleckiej, w sposób istotny naruszało prawo (por. prawomocny wyrok w sprawie IV SA/Po [...], CBOSA). Skoro nie można uznać, że przyznanie Zebraniu Wiejskiemu, jako organowi uchwałodawczemu, kompetencji do odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej – narusza prawo, i to w sposób istotny, to w tym kontekście jako nietrafną należy ocenić decyzję Prokuratora o zaskarżeniu postanowienia § 8 ust. 1 uchwał w części dotyczącej odwołania sołtysa i rady sołeckiej, ustanawiającego kompetencję Zebrania Wiejskiego do ich odwoływania. W tej części skargi należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt. 2 sentencji wyroku). Podobnie skoro dopuszczalne jest odwołanie sołtysa i członków rady sołeckiej, to w gestii Rady jest także regulacja dotycząca określenia warunków przeprowadzenia głosowania w sprawie odwołania tych organów wykonawczych Sołectwa. Przy czym wskazać należy, że regulacja § 10 ust. 1 uchwał stanowi swoisty mechanizm uniemożliwiający odwołanie sołtysa i członków rady sołeckiej w każdym przypadku bez względu na ilość obecnych uprawnionych do głosowania (por. wyrok w sprawie IV SA/Po [...], CBOSA). Także zatem w tej części skargi podlegały oddaleniu (pkt. 2 sentencji wyroku). Zasadna okazały się natomiast skargi co do regulacji zawartych w § 5 ust. 2 i 3 Statutów. Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądowadministracyjnym przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i w sposób niebudzący wątpliwości reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego obowiązujące w sołectwie nie zastrzegając żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Wprowadzenie w statucie dodatkowych warunków ważności wyboru, uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. wyrok NSA z [...] stycznia 2002 r. sygn. akt II SA [...], wyrok WSA w Olsztynie z [...] lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Ol [...] - CBOSA). Za sprzeczny z art. 36 ust. 2 u.s.g. uznać należało zatem § 5 ust. 2 statutów, w którym określono, że dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność, co najmniej 1/5 uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa. W konsekwencji za istotnie naruszające prawo należało uznać również zapisy § 5 ust. 3 statutów, dotyczące dalszego przebiegu procesu wyboru rady sołeckiej i sołtysa w sytuacji braku kworum ustanowionego w § 5 ust. 2 statutów. Skutkuje to stwierdzeniem nieważności zakwestionowanych regulacji (punkt 1 sentencji wyroku). Zasadnie skarżący wskazał na wadliwość regulacji § 16 ust. 2, 3 i 4 oraz 31 ust. 1 statutów. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd, zgodnie z którym w art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g.: "ustawodawca jednoznacznie wskazuje, że uprawnienia kontrolne i nadzorcze nad działalnością organów jednostki pomocniczej przysługują organom gminy, a więc nie tylko radzie gminy, ale i organowi wykonawczemu gminy. Jednocześnie jednak chodzi tu tylko o organy gminy, nie zaś o inne podmioty, jak np. niemające statusu organów gminy komisje rady, czy też o skarbnika gminy, który jest pracownikiem samorządowym. Nie jest zatem prawnie dopuszczalne powierzenie w statucie jednostki pomocniczej uprawnień kontrolnych w zakresie spraw finansowych sołectwa skarbnikowi gminy" (B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, W. 2013, uw. 3a do art. 35). Z tych względów Sąd uznał za zasadny zarzut dotyczący wadliwości powierzenia w § 16 ust. 2, 3 i 4 statutów funkcji kontrolnych co do działalności sołtysa i rady sołeckiej Zebraniu Wiejskiemu. Postanowienia Statutów w tym zakresie wykraczają poza delację ustawową wskazaną w art. 35 ust. 3 pkt 5 u.g.n., skoro to organy gminy upoważnione zostały do kontroli i nadzoru nad działalnością organów jednostek pomocniczych, jakimi są sołtys i rada sołecka. Wadliwe jest także wskazanie w § 31 ust. 1 statutów Skarbnika Gminy jako organu nadzoru nad działalnością Sołectwa (por. wyrok w sprawie IV SA/Po [...], CBOSA). W konsekwencji w tej części na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało stwierdzić nieważność zaskarżonych regulacji (pkt 1 sentencji wyroku). Zauważyć przy tym należy, że z uzasadnienia skargi wynika, że co do § 31 ust. 1 Statutów skarżący kwestionuje jedynie wskazanie Skarbnika Gminy jako organu nadzoru w sprawach finansowych (pomimo formalnego zaskarżenia tej jednostki redakcyjnej w całości) i taką intencję skarżącego Sąd przyjął. Zasadności skargi Sąd nie stwierdził natomiast co do zarzutu odnośnie regulacji z § 22 ust. 2 statutów, który obliguje sołtysa do przedłożenia Skarbnikowi Gminy w terminie do 15 października każdego roku preliminarza wydatków na następny rok. Zapis taki nie statuuje w ocenie Sądu roli nadzorczej skarbnika wobec sołtysa, gdyż przekazanie preliminarza wydatków ma jedynie charakter czynności materialno – technicznej (czynności faktycznej) nie skutkującej nadaniem kompetencji kontrolnych Skarbnikowi (por. wyrok w sprawie IV SA/Po [...]). W tej części skarga podlega oddaleniu (pkt 2 sentencji wyroku). Odmiennie rzecz ma się co do § 22 ust. 1 statutów. W myśl art. 37a u.s.g.: "Przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu. Przewodniczący rady gminy jest każdorazowo zobowiązany do zawiadamiania, na takich samych zasadach jak radnych, przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej o sesji rady gminy." Z cytowanego art. 37a u.s.g. jasno wynika fakultatywność udziału sołtysa w sesjach Rady. Natomiast zaskarżony § 22 ust. 1 Statutów – przez swą stylizację ("...bierze udział...") – może być odczytywany jako nakładający na sołtysów bezwzględny obowiązek takiego udziału, czego już nie da się pogodzić z brzmieniem i celem art. 37a u.s.g. (por. wyrok w sprawie IV SA/Po [...]). Skutkuje to stwierdzeniem nieważności zaskarżonej regulacji (pkt 1 sentencji wyroku). Jako trafny należy ocenić zarzut skarżącego o nieuzasadnionym użyciu w uchwale wyrażenia "w szczególności" we wprowadzeniu do wyliczenia zadań sołtysa (§ 21 ust. 1 statutów) i obowiązków rady sołeckiej (§ 23 ust. 6) – co czyni te wyliczenia niewyczerpującymi. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd Prokuratora, że w świetle art. 35 § 3 pkt 3 u.s.g. i art. 35 § 3 pkt 4 u.s.g. – zadania sołectwa i jego organów oraz sposób realizacji tych zadań powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w postaci zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego. Wymogów tych nie spełniają zaskarżone regulacje, które przez użycie we wprowadzeniu do wyliczenia, wyrażenia "w szczególności" normują zadania lub zakres działania sołtysa i rady sołeckiej w sposób otwarty (por. wyrok w sprawie IV SA/Po [...]). Powyższe skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności ww. postanowień w odnośnym zakresie, tj. co do wyrazów "w szczególności" (pkt 1 sentencji wyroku). Sąd za nieznajdujący umocowania w art. 35 ust. 1 u.s.g. i sprzeczny z z treścią art. 173, art. 178 ust. 1, art. 195 ust. 1 oraz art. 199 ust 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej uznał również § 35 zaskarżonych uchwał, zgodnie z którym w sprawach spornych postanowienia Statutu interpretuje wiążąco Wójt. Jak bowiem zasadnie wskazał Prokurator we wniesionych skargach obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości przyznania jakiemukolwiek organowi – poza organami wymiaru sprawiedliwości – dokonywanie wiążącej wykładni przepisów prawa, do których należy zaliczyć zaskarżone uchwały. W rezultacie w tym zakresie konieczne stało się stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał (pkt 1 sentencji wyroku).