IV SA/Po 143/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Marta Kmieciak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 czerwca 2007 r. sprawy skargi J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...], nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana /-/ I. Kucznerowicz /-/ B. Popowska /-/ P. Miładowski Decyzją z dnia [...] października 2005 r., [...] Kierownik Działu Realizacji Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K. orzekł J.G. o zmianie decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. w części dotyczącej czasookresu przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko D.K. od dnia [...] czerwca 2004 r. do dnia [...] sierpnia 2005 r. w wysokości [...] zł miesięcznie w ten sposób, że ustalił uprawnienia do ww. dodatku do zasiłku rodzinnego od dnia [...] czerwca 2004 r. do dnia [...] czerwca 2004 r. w wysokości [...] zł, od dnia [...] lipca 2004 r. do dnia [...] czerwca 2005 r. w wysokości [...] zł, od dnia [...] lipca 2005 r. do dnia [...] lipca 2005 r. w wysokości [...] zł, oraz o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń w formie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko D.K. od dnia [...] lipca 2005 r. do dnia [...] lipca 2005 r. w wysokości [...] zł a od dnia [...] sierpnia 2005 r. do dnia [...] sierpnia 2005 r. w wysokości [...] zł. Łącznie świadczenia nienależnie pobrane i ustawowe odsetki stanowiły kwotę [...] zł. Zwrot nienależnie pobranych świadczeń rozłożono na 6 rat: 1. rata do dnia [...] listopada 2005 r. w kwocie [...] zł, w tym świadczenia nienależnie pobrane w kwocie [...] zł, i odsetki ustawowe naliczone na dzień wydania decyzji w kwocie [...] zł, 2. rata do dnia [...] grudnia 2005 r. w kwocie [...] zł, 3. rata do dnia [...] stycznia 2006 r. w kwocie [...] zł, 4. rata do dnia [...] lutego 2006 r. w kwocie [...] zł, 5. rata do dnia [...] marca 2006 r. w kwocie [...] zł oraz 6. rata do dnia [...]kwietnia 2006 r. w kwocie [...] zł. Decyzja została podjęta na podstawie art. 10, art. 30 ust.1, 2, 7, 8 i 9 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm. , dalej ustawa o świadczeniach) oraz art. 155 kpa na wniosek złożony przez stronę. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako: SKO) w dniu [...] grudnia 2005 r wniosła J.G. z prośbą o umorzenie zwrotu nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko D.K. od dnia [...] sierpnia 2005 r. do dnia [...] sierpnia 2005 r. w wysokości [...] zł oraz odsetek ustawowych naliczonych do dnia wydania decyzji tj. do dnia [...] października 2005 r. w wysokości [...] zł. J.G. podniosła, że jest osobą bezrobotną, Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., [...] zespół orzekający SKO utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i wskazał, iż Kierownik Działu Realizacji Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. trafnie przychylił się do prośby J.G. i orzekł między innymi o rozłożeniu na 6 rat kwoty nienależnie pobranego świadczenia w formie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem D.K. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, a w aktach sprawy brak jest dokumentu świadczącego o ubieganiu się przez J.G. o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń. W skardze J.G. wskazała, iż zobowiązała się do zwrotu nienależnych świadczeń pod wpływem błędu, w jaki wprowadził ja Kierownik MOPR, nie informując o możliwości umorzenia zaległości. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoją dotychczasową argumentację, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. 1.Kontrola Sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako: ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny dokonał tej kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. Rozstrzygając skargę w powyższym zakresie, Sąd uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły przepisy prawa. W niniejszej sprawie, organy administracji dopuściły się licznych błędów proceduralnych, czego skutkiem było wydanie obarczonych wadami rozstrzygnięć. 2.W pierwszej kolejności należy podnieść, że w istocie zaskarżona decyzja I instancji, tj. decyzja z dnia [...] października 2005 r. zawiera rozstrzygnięcia co do dwóch różnych, choć powiązanych ze sobą spraw: co do uprawnienia J.G. do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem D.K. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego (dalej decyzja wymiarowa) oraz co do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w formie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego (nakaz zwrotu). Jednoczesnego rozstrzygnięcia w formie jednej decyzji odnośnie do obu spraw nie można zaakceptować. Rzecz w tym, że organ I instancji orzekł w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń przed upływem okresu, w którym Strona mogła wnieść odwołanie od rozstrzygnięcia zmieniającego decyzję przyznającą świadczenie, a więc od orzeczenia o powstaniu nadpłaty dodatku do zasiłku rodzinnego. Przez to, że organ I instancji zawarł oba rozstrzygnięcia (wymiarowe i nakaz zwrotu) w jednej decyzji, to pozbawił Skarżącą możliwości zakwestionowania decyzji wymiarowej przed ewentualnym wydaniem nakazu zwrotu. Ponadto podnieść należy, że w dniu orzekania o zwrocie nadpłaconych kwot, tj [...] października 2005 r., w obrocie prawnym były dwie decyzje (rozstrzygnięcia) orzekające o uprawnieniu J.G. do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem D.K. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego: ostateczna decyzja z [...] czerwca 2004 r. oraz nieostateczna decyzja z [...] października 2005 r. (pkt 1 ). W takiej sytuacji orzekanie o zwrocie nadpłaconych kwot jest przedwczesne. Podsumowując, niedopuszczalne było orzekanie o zwrocie nadpłaconego dodatku w sytuacji, gdy jeszcze przymiotu ostateczności nie nabrała decyzja wymiarowa – decyzja zmieniająca decyzję przyznającą Skarżącej rzeczony dodatek. Trzeba także wskazać, że organ I instancji, działając na podstawie art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t. jedn. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej –kpa). nie tylko orzekł w sprawie czasokresu uprawnienia Strony, ale także co do wysokości świadczenia w miesiącu czerwcu 2004 r., naprawiając w istocie swój błąd w decyzji z [...] czerwca 2004 r. Trudno wobec powyższego uznać, że organ w całym zakresie orzekał "na wniosek strony". W odniesieniu do tego, jak i innych ww. elementów treści sentencji zaskarżonej decyzji organu I instancji należy również podnieść, że w uzasadnieniu nie ma wyczerpującego wyjaśnienia jej przesłanek. W nawiązaniu do uwagi dotyczącej podjęcia postępowania na podstawie art. 155 kpa, Sąd zauważa, że ustawa o świadczeniach przewiduje ( w myśl art. 163 kpa) odrębną podstawę dokonania zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jest nią art. 32. ust.1. Błąd polegający na jednoczesnym orzeczeniu w sprawie zmiany decyzji przyznającej świadczenie i w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wpłynął na powstanie kolejnego uchybienia. Mianowicie, organ I instancji wyznaczył Skarżącej termin spłaty pierwszej raty nienależnego dodatku na dzień [...] listopada 2005 r., tj. - jak wynika z materiału dowodowego - przed doręczeniem Skarżącej decyzji z ww. żądaniem (18 listopada 2005 r. – karta 24 akt administracyjnych). Doszło przez to do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego: uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa), pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 kpa), wysłuchania stron (art. 10 kpa). 3. W dalszej kolejności należy wskazać, iż niejasna jest podstawa, na jakiej organ odwoławczy - wskazując na motywy swej decyzji - uznał, że Skarżąca świadomie zdecydowała się na zwrot w ratach nienależnie pobranych kwot przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, mimo, że przepisy przewidują możliwość umorzenia takich kwot. Skarżąca podkreśla w skardze, że o możliwości umorzenia spłaty dodatku dowiedziała się dopiero z uzasadnienia decyzji organu I instancji, stąd w odwołaniu już wnosi o umorzenie kwoty objętej nakazem zwrotu. W świetle doświadczeń życiowych składu orzekającego Sądu, argumentacja Skarżącej jest w pełni przekonująca. Trudno sobie wyobrazić, żeby matka borykająca się min. z materialnymi kłopotami codziennego życia, świadomie wybrała gorsze dla siebie i dziecka rozwiązanie problemu: zwrot i rozłożenie na raty nadpłaconej kwoty zamiast umorzenie ww. kwoty. 4.W kontekście powyższej uwagi i wcześniejszych jawi się też wniosek, że organy obu instancji nie uwzględniły w prowadzonych postępowaniach określonej w art. 9 kpa zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organy administracji publicznej. Organy administracji wbrew wyraźnej dyspozycji zawartej w ww. przepisie nie udzieliły pełnej informacji o okolicznościach faktycznych i okolicznościach prawnych sprawy J.G. Mianowicie organy nie wskazały Skarżącej, iż mogła ona od początku domagać się umorzenia spłaty nienależnego świadczenia. Biorąc powyższe pod uwagę, brak informowania strony, brak udzielania jej niezbędnych wskazówek i wyjaśnień oraz czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa doprowadził do ograniczenia możliwości pomocy społecznej w stosunku do rodziny Skarżącej, mimo że przepisy prawa przewidują korzystniejsze dla strony rozwiązanie, wymagając – dla zastosowania takiego rozwiązania - jedynie innego rodzaju impulsu (wniosku o umorzenie a nie rozłożenie na raty). Wobec powyższego, należy z całą mocą podkreślić, iż obowiązek informowania stron ciąży na organach administracji zwłaszcza w sprawach, których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi nie mając przygotowania pozwalającego na ich rozeznanie (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 1984 r., III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117). Za taką wykładnią art. 9 kpa opowiedział się także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 lipca 1992 r. (III ARN 40/92, PiP 1993, z. 3, s. 110) stwierdzając, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany tak szeroko jak tylko możliwe. Z utrwalonej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego zasady ochrony zaufania do prawidłowości działań organów administracji i sądów wynika, że nie powinien doznać uszczerbku obywatel działający w przekonaniu, iż odnoszące się do niego działania (m. in. informacja) organów Państwa są wyczerpujące, prawidłowe i odpowiadające prawu. Organ obowiązany jest zatem do udzielania całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej. Nadto organ obowiązany jest informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że organ ma obowiązek udzielania informacji zarówno o przepisach prawa materialnego, jak i procesowego. Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania, tj. od chwili jego wszczęcia, aż do jego zakończenia decyzją. Organ nie może więc ograniczyć się tylko do udzielenia informacji prawnej, lecz musi podać również niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2001 r., I SA 2447/00). Z powyższego wynika więc, iż obowiązek informowania Strony o całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy należy do podstawowych obowiązków, jakie spoczywają na organach prowadzących postępowanie administracyjne, a jego naruszenia jest wystarczającą przesłanką do uchylnie wydanej w takim postępowaniu decyzji. 5.Błędów decyzji pierwszoinstancyjnej nie zauważył organ II instancji i sam, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, popełnił takie błędy. W efekcie doszło do dwukrotnych naruszeń tych samych przepisów. Uchybienia w pracy organu odwoławczego polegały też na tym, że mimo konkretnych zarzutów zawartych w odwołaniu, SKO oparło się w pełni na twierdzeniach zawartych w uzasadnianiu decyzji organu I instancji. Tymczasem dokonując ponownego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy powinien w toku postępowania administracyjnego wszechstronnie i wnikliwie zebrać materiał dowodowy i ocenić go stosownie do wymogów kpa, w tym – z uwagi na zarzuty odwołania – zwłaszcza z uwzględnieniem art. 79, 80 oraz 81 kpa, by zweryfikować fakt ewentualnego braku pouczenia Skarżącej o możliwości umorzenia świadczenia. Ponadto, organ winien bądź w toku prowadzonego przez siebie postępowania umożliwić Stronie wypowiedzenie się odnośnie do zebranego materiału dowodowego, bądź, na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ( co do tego, że decyzje obu instancji o "zwrocie" były przedwczesne, Sąd się już wypowiedział). Również na tym etapie nastąpiło zatem naruszenie naczelnej dla postępowania administracyjnego zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Wyniki postępowania dowodowego winny następnie znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji (z uwzględnieniem uwagi dotyczącej nieprawidłowego orzekania o "nadpłacie" i "zwrocie" w jednej decyzji), sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 kpa. SKO w Koninie nie przeprowadziło jednak postępowania w sposób prawidłowy i w uzasadnieniu decyzji, z obrazą art. 107 § 3 kpa, nie przedstawiło motywów, jakimi kierowało się przy wydawaniu nieprzychylnych dla Strony decyzji. Szczególnie naganne jest, iż organ II instancji, pomimo zawartych w odwołaniu twierdzeń Skarżącej, wskazujących na jej trudną sytuację życiową, a przede wszystkim zawierających prośbę o umorzenie zwrotu nienależenie pobranego dodatku i podważających ustalenia organu I instancji, w żaden sposób nie próbował ich wyjaśnić, konsekwencją czego był całkowity brak odniesienia się do zarzutów Skarżącej w uzasadnieniu jego decyzji. Należy jeszcze raz podkreślić także w tym kontekście, iż jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z podstawowych warunków skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem Sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. W opinii Sądu, skoro organ odwoławczy nie ustosunkował się w zaskarżonych decyzjach do argumentów przedstawionych w odwołaniu, ani nie uzasadnił w pełni swojego rozstrzygnięcia, to zaskarżone decyzje uznać trzeba za dowolne. 6.Konkludując należy uznać, że w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji miały miejsce mające wpływ na wynik sprawy uchybienia proceduralne, w tym związane ze złamaniem zasad naczelnych kpa. Wobec wykazanych powyżej uchybień proceduralno-prawnych, należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, właściwy organ powinien uwzględnić powyższe uwagi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wskazujące na uchybienia postępowania administracyjnego łącznie z uwagami dotyczącymi znaczenia przestrzegania zasad ogólnych postępowania i przeprowadzić postępowanie w sposób prawidłowy, najpierw orzekając w sprawie uprawnienia do świadczenia, w tym o świadczeniu nienależnym. Dopiero gdy ta decyzja stanie się ostateczna, organ - ustalając rzeczywiste intencje Strony oraz okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej – może orzec o zwrocie nienależnego świadczenia i skorzystać z instytucji prawnych unormowanych w art. 30 ust.9 ustawy o świadczeniach. Skoro zaskarżone decyzje naruszały prawo i mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przeto na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 135 ppsa, orzeczono jak w sentencji wyroku. O wykonalności postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 ppsa. /-/ P. Miładowski /-/ B. Popowska /-/ I. Kucznerwoicz M.K./