IV SA/Po 145/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 01 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. W. z dnia [...] września 2021 roku nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej I. W. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy C. W., decyzją z dnia [...] września 2021 roku (nr [...]), po rozpoznaniu sprawy w pierwszej instancji, odmówił I. W. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytuły rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad synem J.. Organ ustalił, że niepełnosprawność podopiecznego powstała w wieku [...] lat, a według oświadczenia wnioskodawczyni w tym okresie syn się nie uczył. Organ wskazał ponadto, że wnioskodawczyni na mocy decyzji z dnia [...] lipca 2021 roku uzyskała na czas nieokreślony prawo do zasiłku stałego, który stanowi jej jedyne źródło dochodu. Wójt wyjaśnił, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż pomimo pouczenia nie zrezygnowała z zasiłku stałego, a niepełnosprawność syna wnioskodawczyni powstała po ukończeniu 18. roku życia, gdy jej podopieczny nie pobierał już nauki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] grudnia 2021 roku (nr [...]), po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Wójt Gminy C. W. błędnie zastosował w sprawie przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku o sygnaturze K - 38/13 (Dz.U. 2014, poz. 1443) doszło do wyeliminowania z porządku prawnego niekonstytucyjnego kryterium przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, jakim jest wiek osoby wymagającej opieki, od którego datowana jest jej niepełnosprawności. Oceny spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem wskazanego kryterium Organ odwoławczy uznał jednak, że rozstrzygnięcie o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest prawidłowe. Kolegium wyjaśniło, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do zasiłku stałego. Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 roku o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Zdaniem Kolegium powołany powyżej przepis sformułowany jest w sposób niebudzący wątpliwości i nie pozostawia organom żadnego luzu decyzyjnego. Skoro wnioskodawczyni ma ustalone prawo do zasiłku stałego, to jest osobą wyłączoną z grona beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych. Organ odwoławczy zaznaczył, że jedyny wyjątek od powyższej reguły stanowi status rencisty osoby, która otrzymał rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, albowiem Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 roku o sygn. akt SK 2/17 stwierdził, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Odwołując się do treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego organ odwoławczy zaznaczył, że osoba posiadająca zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji Kolegium uznało, że jedną z okoliczności wykluczających możliwość przyznania świadczenia rodzinnego jest sytuacja, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku stałego. I. W., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Strona zażądała uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy C. W., zasądzenia zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji zarzucono błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna zasiłku stałego stanowi negatywną przesłankę dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi wskazano na treść art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej, który stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do zasiłku stałego i świadczenia pielęgnacyjnego zasiłek stały nie przysługuje. Autor skargi podniósł, że w sytuacji nabycia uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego organ musi uchylić decyzję przyznającą zasiłek stały (I. Sierpowska, Pomoc społeczna, Komentarz, wyd. V, WKP 2020, uwagi do art. 37). Ponadto z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że sam wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinien być potraktowany jako skorzystanie z prawa do wyboru świadczenia korzystniejszego. Aby wybór był skutecznie dokonany nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed dokonaniem zapewnienia organu, że drugie świadczenie zostanie przyznane (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 czerwca 2020 roku o sygn. akt III SA/Kr 504/20). Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do zmiany wydanego rozstrzygnięcia, podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329; dalej w skrócie P.p.s.a.). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze oraz przy braku sprzeciwu Samorządowego Kolegium Odwoławczego sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga okazała się uzasadniona. W ocenie Sądu organ odwoławczy naruszył prawo materialne, co miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2020, poz. 111 ze zm.) świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 roku o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Sąd w składzie rozpoznającym kontrolowaną sprawę nie podziela wykładni powołanego powyżej przepisu zaprezentowanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się już stanowisko, że brak jest przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. W konsekwencji, także na gruncie wskazywanych przez Kolegium świadczeń emerytalnych, za celowe uznaje się odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej, a prowadzi do wniosku, że prawo do świadczeń wskazanych w tym przepisie nie wyklucza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, lecz ich pobieranie stanowi negatywną przesłankę dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przyjmuje się, że istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla opiekuna o statusie emeryta, czy rencisty, wynikająca z przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych winna być rozumiana jako wiążąca się nie z samym prawem do tych świadczeń, lecz z ich realizacją w postaci wypłaty świadczenia. W konsekwencji osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wójt Gminy C. W. prawidłowo przyjmował, iż skarżąca ma prawo wyboru świadczenia korzystniejszego w sytuacji zbiegu uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego z zasiłkiem stałym. Jednak analiza akt sprawy doprowadziła Sąd do przekonania, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 79a § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm.) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wójt Gminy C. W. poinformował skarżącą, że jednym z warunków uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest konieczność "rezygnacji z zasiłku stałego". Jednak w treści pisma z dnia [...] września 2021 roku zawarta została także informacja, że jedną z przesłanek przesądzających o prawie do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest wiek w jakim powstała niepełnosprawność podopiecznego, a także okoliczność pobierania nauki po ukończeniu 18. roku życia. Z pisma Wójta Gminy C. W. wynika zatem jednoznaczna zapowiedź wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o wykładnię art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze zakwestionowało jako nieprawidłową przy rozpoznawaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym. Wyjaśnić zatem należy, że uchylenie prawa do zasiłku stałego należy rozstrzygać na gruncie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, jako zdarzenie kształtujące prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W okolicznościach kontrolowanej sprawy Wójt Gminy C. W. zapowiada wydanie decyzji odmownej w oparciu o przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz zarzuca wnioskodawczyni "brak rezygnacji z zasiłku stałego". Tymczasem sporny zasiłek stały został przyznany na mocy decyzji Wójta Gminy C. W. z dnia [...] lipca 2021 roku (nr [...]). Z kolei decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (art. 155 K.p.a.). Wskazanej powyżej argumentacji organów obu instancji towarzyszyło całkowite zaniechanie wyjaśnienia kontrolowanej sprawy w zakresie spełnienia przesłanek objętych zakresem regulacji art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z powyższych względów Sąd uznał, że decyzja Wójta Gminy C. W. została wydana bez oceny okoliczności sprawy w aspekcie przesłanek z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a do tego z naruszeniem art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 79a § 1 oraz art. 155 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, do końcowego załatwienia kontrolowanej sprawy konieczne jest uchylenie także decyzji organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy skarżone organy będą miały na uwadze, że w sytuacji zbiegu uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego z zasiłkiem stałym, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, organ administracji powinien podjąć takie działania, aby osoba uprawniona do różnych świadczeń nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z nich. W orzecznictwie wskazuje się, że sam wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinien być potraktowany jako skorzystanie przez stronę z prawa wyboru świadczenia korzystniejszego, a więc świadczenia pielęgnacyjnego. Aby wybór mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność jakiejś dalszej rezygnacji z przyznanego już zasiłku stałego. Kompetencja do rozstrzygnięcia tego zagadnienia pozostaje we właściwości skarżonych organów. Organy uwzględnią również, że okolicznością przemawiającą za odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może być treść przepisu art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który przyznaje uprawnionemu prawo wyboru świadczenia w sytuacji zbiegu wymienionych w tym przepisie świadczeń podkreślając, ale nie obejmuje zakresem zastosowania zasiłku stałego. Problematyka zbiegu zasiłku stałego ze świadczeniem pielęgnacyjnym została natomiast uregulowana w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2021, poz. 2268 ze zm.). Zgodnie z art. 37 ust. 4 wskazanej ustawy w przypadku zbiegu uprawnień do zasiłku stałego i świadczenia pielęgnacyjnego zasiłek stały nie przysługuje. Z wykładni literalnej tego przepisu wynika zatem jednoznacznie, że ustawodawca uznał, iż zbieg ww. uprawnień wyłącza prawo do zasiłku stałego w sytuacji przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przy rozstrzyganiu sprawy organy będą miały również na uwadze, że w sytuacji, gdy odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu (art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Wójt Gminy C. W. uwzględni także, że przepis art. 17 ust. 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku o sygn. akt K 38/13 został uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności podopiecznego. W konsekwencji przepis art. 17 ust. 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych należy wykładać i stosować w ten sposób, że przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest to, że niepełnosprawność syna skarżącej powstała/została stwierdzona po ukończeniu przez niego 18. roku życia oraz po zaprzestaniu pobierania nauki. Warunek dotyczący wieku, w którym powstała niepełnosprawność podopiecznego jest okolicznością nieistotną dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. W.. O zwrocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z §14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015, poz. 180 ze zm.).