IV SA/Po 1454/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 03 marca 2021 r. sprawy ze skarg Prokuratora Rejonowego w K. na uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] czerwca 2007 r. - nr [...] w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa Ł. - nr [...] w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa N. W. W. - nr [...] w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa R., - nr [...] w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa A. , - nr [...] w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa Z., - nr [...] w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa Ż., - nr [...] w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa O. P. stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał w części obejmującej § 14 ust. 2 w zakresie słów "w szczególności", § 14 ust 2 pkt 11, § 15 ust. 2, § 17 ust. 1, § 29 ust. 3. Dnia [...] czerwca 2007 r. Rada Miejska w P. podjęła następujące uchwały: 1. Nr [...] w sprawie statutu sołectwa Ł. ., 2. Nr [...] w sprawie statutu sołectwa N. W. W., 3. Nr [...] w sprawie statutu sołectwa R., 4. Nr [...] w sprawie statutu sołectwa A. , 5. Nr [...] w sprawie statutu sołectwa Z., 6. Nr [...] w sprawie statutu sołectwa Ż., 7. Nr [...] w sprawie statutu O. P., zmienione uchwałą nr [...] (dalej "Uchwały", "Statuty"). Skargi na powyższe Uchwały wniósł Prokurator Rejonowy w K. domagając się stwierdzenia nieważności powyższych Uchwał w części dotyczącej zapisów § 14 ust. 2, w tym § 14 ust. 2 pkt 11, § 15 ust. 2, § 17 ust. 1, § 29 ust. 3. W skardze Prokurator zarzucił: - naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez posłużenie się przez Radę Miejską w P. dokonującej określenia kompetencji Sołtysa zwrotem "w szczególności" (§ 14 ust. 2 uchwały), podczas gdy Rada Miejska podejmując uchwałę zobowiązana była do precyzyjnej realizacji normy kompetencyjnej i określenia konkretnego zakresu spraw, których realizacja będzie należała do organu sołectwa jakim jest Sołtys, - naruszenie art. 37a ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7 Konstytucji poprzez nakazanie Sołtysowi w § 14 ust. 2 pkt. 11 uchwały udziału w sesjach Rady Miejskiej, - naruszenie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wprowadzenie w § 15 ust. 2 uchwały zapisu, że Radzie Sołeckiej przewodniczy Sołtys, - naruszenie art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 3 pkt. 2 i art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wprowadzenie w § 17 ust. 1 uchwały wymogu kworum dla ważności uchwały o wyborze Sołtysa i Rady Sołeckiej, pomimo że ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dla ważności wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej żadnego kworum, a zatem każde wybory, bez względu na frekwencję, będą ważne i wyłonią Sołtysa oraz członków Rady Sołeckiej. - naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez udzielenie w § 29 ust. 3 uchwały Skarbnikowi Miasta kompetencji do sprawowania kontroli działalności finansowej Sołectwa. W uzasadnieniu skarg autor rozwinął argumentację powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o oddalenie skargi w całości ewentualnie nieuwzględnienie skargi w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanych przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z [...] września 2020 r. na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") sprawy ze skarg na powyższe Uchwały połączył do wspólnego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia, gdyż pozostają ze sobą w związku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu są w niniejszej sprawie Uchwały Rady Miejskiej w P. z [...] czerwca 2007 r. zmienione uchwałą nr [...] Z treści zarzutów i wniosków skarg oraz uzasadnienia jasno wynika, że przedmiotem zaskarżenia została objęta tylko część postanowień uchwał, a mianowicie: § 14 ust. 2, w tym § 14 ust. 2 pkt 11, § 15 ust. 2, § 17 ust. 1, § 29 ust. 3. W konsekwencji w takim wyłącznie zakresie – tj. co do ww. zagadnień oraz postanowień Uchwał zostały poddane kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu. Jak wynika z części wstępnej Uchwał, podstawę prawną stanowiły przepisy art. 35 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 713; w skrócie "u.s.g."). Nie ulega wątpliwości, że zaskarżone Uchwały, jako podjęte w przedmiocie statutu jednostki pomocniczej gminy (sołectwa) – a więc materii mieszczącej się w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. – jest aktem prawa miejscowego. Zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 40 ust. 2 ab initio u.s.g. Tym samym uchwały bez wątpienia należą do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Przechodząc na kanwę rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że zarzuty dotyczące § 14 ust. 2 uchwał w zakresie użycia określenia "w szczególności" przy określaniu zadań sołtysa są zasadne. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa i jego organów. Wynika to wprost z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (por. wyrok WSA w Krakowie z [...] kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr [...]; wyrok WSA w Łodzi z [...] marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd [...], dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na gruncie reguł wykładni językowej (gramatycznej), wyrażenie "w szczególności" pełni, co do istoty, funkcję egzemplifikacyjnego uszczegółowienia wyrażenia bardziej ogólnego, wskazanego w części wypowiedzi normatywnej, znajdującej się przed tym zwrotem. Egzemplifikacyjność tego uszczegółowienia polega na tym, że wyliczenia występujące po nim mają charakter przykładowy i określają zwykle szczególne przypadki zjawiska ogólnego. Nawet, jeśli nie wyczerpują wszystkich możliwych przypadków, obejmują w jakimś sensie najważniejsze z nich dla określenia istoty właściwości ogólnej [por. m.in. wyrok NSA z [...] stycznia 2010 r., II OSK [...]]. Analiza postanowień § 14 ust. 2 uchwał prowadzi do wniosku, że w przepisach tych posłużono się pełniącym funkcję egzemplifikatora wyrażeniem "w szczególności". W tego rodzaju sytuacji rozważane przepisy uchwały zawierają w istocie otwarty, niczym nieograniczony katalog zadań sołectwa jak i zakres działania sołtysa co jest oczywiście niezgodne z regulacjami u.s.g. wymagającymi uregulowania w statucie w sposób wyczerpujący organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej. Stąd zasadnym jest stwierdzenie nieważności § 14 ust. 2 w zakresie słów: "w szczególności". Sąd uznał za zasadny zarzut dotyczący § 14 ust. 2 pkt 11 uchwał w zakresie określenia obowiązku udziału Sołtysa w sesjach Rady Miejskiej. Zgodnie z art. 37a u.s.g.: "Przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu. Przewodniczący rady gminy jest każdorazowo zobowiązany do zawiadamiania, na takich samych zasadach jak radnych, przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej o sesji rady gminy." Przepis art. 37a u.s.g. przewiduje, iż przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, natomiast nie ma on takiego obowiązku. Zobligowanie sołtysa do uczestniczenia w sesjach Rady Miejskiej istotnie narusza wskazany przepis art. 37a u.s.g., a tym samym czyni zarzut Prokuratora zasadnym. W związku z powyższym należało stwierdzić nieważność § 14 ust. 2 pkt 11 uchwał. Również zasadny okazał się zarzut dot. § 15 ust. 2 uchwał w zakresie zapisu, że Radzie Sołeckiej przewodniczy Sołtys. Zarzut ten jest zasadny z uwagi na to, że przepis art. 36 ust. 1 u.s.g. określa strukturę i kompetencje jednostki pomocniczej jaką jest sołectwo. Funkcja przewodniczącego rady sołeckiej nie została ustawowo przewidziana dla sołtysa, tym samym Rada nie mogła tego uczynić w podjętej uchwale. W związku z powyższym należało stwierdzić nieważność § 15 ust. 2 uchwał. Zarzut dotyczący § 29 ust. 3 uchwał w zakresie przyznania Skarbnikowi Gminy kompetencji do sprawowania kontroli nad działalnością Sołectwa w sprawach finansowych również jest zasadny. W art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g.: "ustawodawca jednoznacznie wskazuje, że uprawnienia kontrolne i nadzorcze nad działalnością organów jednostki pomocniczej przysługują organom gminy, a więc nie tylko radzie gminy, ale i organowi wykonawczemu gminy. Jednocześnie jednak chodzi tu tylko o organy gminy, nie zaś o inne podmioty, jak np. niemające statusu organów gminy komisje rady, czy też o skarbnika gminy, który jest pracownikiem samorządowym. Nie jest zatem prawnie dopuszczalne powierzenie w statucie jednostki pomocniczej uprawnień kontrolnych w zakresie spraw finansowych sołectwa skarbnikowi gminy" (B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, W. 2013, uw. 3a do art. 35). Należało więc stwierdzić nieważność § 29 ust. 3 uchwał. Sąd podzielił również zarzut niezgodności z prawem § 17 ust. 1 statutów, zgodnie z którym dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej niezbędny jest udział co najmniej 1/5 uprawnionych do głosowania. Odnosząc się do zarzutu wprowadzenia w statucie ograniczenia w postaci wymagania kworum dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej, Sąd stwierdza, że taki zapis uchwał istotnie narusza prawo. Z powołanego wyżej przepisu art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Jakkolwiek trudno dopatrywać się w zakwestionowanej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, to jednak przyjąć należy, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. wyrok WSA w Poznaniu z [...] lutego 2020 r,, sygn. akt IV SA/Po [...], wyrok WSA w Opolu z [...] stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op [...], wyroki WSA w Olsztynie z [...] lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol [...], II SA/Ol [...], wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z [...] marca 2020 r., sygn. akt II SA/Go [...], z [...] października 2019 r., sygn. akt II SA/Go [...], z [...] lipca 2019 r., sygn. II SA/Go [...], z [...] listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go [...], wyrok WSA w Kielcach z dnia [...] lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke [...], z [...] grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke [...], z [...] lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke [...], z [...] lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke [...], z [...] lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke [...]). Zaakcentowania wymaga, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonych uchwał w części obejmującej: § 14 ust. 2 w zakresie słów "w szczególności", § 14 ust. 2 pkt 11, § 15 ust. 2, § 17 ust. 1, § 29 ust. 3.