IV SA/Po 146/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi N. sp. z o.o. z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miasta i Gminy Kórnik z dnia 25 października 2017 r. nr XL/531/2017 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Radzewo, w rejonie ulicy Kowalskiej postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z urzędu skarżącemu uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 (słownie: trzysta) złotych. N. sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu (dalej: skarżąca; spółka) w dniu 23 stycznia 2024 r. wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta i Gminy Kórnik z dnia 25 października 2017 r. nr XL/531/2017 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Radzewo, w rejonie ulicy Kowalskiej (k. 7). Skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości. Skarga została opłacona wpisem sądowym w wysokości 300 zł (k. 62). W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że postanowienia uchwały inicjującej naruszają zasadę proporcjonalności i w sposób niewspółmierny do celu ograniczają możliwość zabudowy danego obszaru w zakresie odnoszącym się do nieruchomości położonych w Radzewie przy ul. Kowalskiej. Ponadto stwierdziła, że uchwałę inicjującą podjęto w 2017 r. "bez realnego zamiaru celu dokończenia procedury planistycznej" w taki sposób, który będzie zgodny z przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę (k. 50) Rada Miasta i Gminy Kórnik (dalej: Rada; organ), reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy Kórnik, zastępowanego przez pełnomocnika procesowego, wniosła o jej oddalenie, argumentując, że postanowienia uchwały intencyjnej mają charakter nienormatywny i nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Rada wskazała również na to, że skarżąca nie wykazała istnienia po jej stronie interesu prawnego czy też uprawnienia, które hipotetycznie mogłyby zostać naruszone przez podjęcie zaskarżonej uchwały. W związku z tym organ stwierdził, że skarżąca nie miała legitymacji do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Skarżąca w replice (pismo z dnia 13 marca 2024 r. - k. 65), odpowiadając na stanowisko organu, stwierdziła, że wykazała we wniesionej skardze, iż uchwała nr XL/531/2017 z dnia 25 października 2017 r. narusza jej interes prawny, a naruszenie to ma charakter bezpośredni, zindywidualizowany i realny. Podniosła, że przedmiotowa uchwała nie ma wyłącznie charakteru intencyjnego, ponieważ Miasto i Gmina Kórnik stosuje ją jako mechanizm do blokowania inwestycji spółki. W tym względzie wskazała na to, że Burmistrz Miasta i Gminy Kórnik z powodu trwającej procedury planistycznej zawiesił postępowania administracyjne w pięciu sprawach dotyczących wydania warunków zabudowy (skarżąca wskazała daty i oznaczenie postanowień z dnia 31 sierpnia i 2 listopada 2023 r.). Argumentowała, że "każda z nieruchomości, której właścicielem jest Spółka, została objęta procedurą planistyczną rozpoczętą w zaskarżonej uchwale inicjującej". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu bez jej merytorycznego rozpoznania. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Z kolei art. 58 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd odrzuca skargę postanowieniem, a odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) - dalej: u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei w myśl art. 101a ust. 1 u.s.g. przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Z unormowań tych wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone na skutek uchwalenia aktu prawa miejscowego lub podjęcia czynności prawnych bądź faktycznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 107/08, dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem prawo kwestionowania uchwały organu gminy w tym trybie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie, tj. istnieje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną osoby wnoszącej skargę, gdyż kwestionowana uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną. W doktrynie prawa administracyjnego i orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się przy tym bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego zaskarżonym aktem (por. np. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1016/09, dostępny jw.). Podsumowując te część rozważań, należy stwierdzić, że podmiot wnoszący skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację. Niespełnienie tej przesłanki winno natomiast skutkować odrzuceniem skargi, stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. (patrz np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. akt I OSK 810/22, dostępny jw.). W niniejszej sprawie skarga dotyczy uchwały intencyjnej wydawanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 [aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.]). Przepis ten stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem ust. 6. Uchwała ta inicjuje prace planistyczne przy tworzeniu planu miejscowego, określając jedynie terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Uchwała z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. jest aktem wewnętrznym gminy o charakterze formalnym, wszczyna jedynie procedurę uchwalenia planu, jest skierowana wyłącznie do organu wykonawczego gminy. Uchwała taka nie kształtuje praw i obowiązków żadnych innych podmiotów, w szczególności nie wpływa na sytuację prawną właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie danej gminy lub gmin sąsiednich (patrz: postanowienie NSA z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt II OZ 27/11, dostępne jw.). Z tego też względu nie można nadać uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego. Stanowisko takie jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 81/13, 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2442/12, 10 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1825/13 i postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 13/18 - dostępne jw.). Trzeba również podkreślić, że to dopiero uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, będzie miał charakter normatywny, kształtując prawa i obowiązki na obszarze nim objętym. Wówczas też właściciele nieruchomości, których dotyczą postanowienia planu miejscowego, będą mogli kwestionować ustalenia przeznaczenia oraz zasad zagospodarowania terenu, co do którego przysługuje im prawo własności. Na koniec zaś, w odpowiedzi na argumentację strony dotyczącą zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących wydania warunków zabudowy z powodu trwającej procedury planistycznej, należy wyjaśnić, że podjęcie uchwały intencyjnej na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p., nie stanowi koniecznej przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie bowiem z przepisem art. 62 ust. 1 u.p.z.p. – który wprowadza dodatkową, szczególną przesłankę zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, niezależną od przesłanek zawieszenia postępowania przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego (por. A. Despot-Mładanowicz [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. IV, red. T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2024, art. 62.) – postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Z powyższego wynika, że skorzystanie przez organ gminy prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy z tej kompetencji nie jest uzależnione od uprzedniego podjęcia przedmiotowej uchwały przez organ stanowiący gminy, skoro uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego może być podjęta później, w okresie zawieszenia postępowania, w terminie określonym w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji nie można uznać, że powoływane przez spółkę okoliczności miałyby świadczyć o tym, że zaskarżona uchwała intencyjna wywołała w tym zakresie bezpośrednie skutki godzące w jej interes prawny podlegający ochronie. W tym stanie rzeczy Sąd w pkt 1 sentencji postanowienia odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł w pkt 2 postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.