IV SA/Po 147/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta K. na podstawie art. 12 ust. ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978 ze zm.; zwanej dalej "u.k.p."), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2017 r., poz. 1257; zwanej dalej "k.p.a."), odmówił Z. S. (zwanemu dalej również "Skarżącym") wydania prawa jazdy kategorii A. Organ I instancji wyjaśnił, że w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w K. II Wydział Karny z dnia [...] maja 2017 r. sygn. akt II K [...] wydana została decyzja z dnia [...] lipca 2017 r. (o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi kat. B – uwaga Sądu). W niniejszej sprawie Skarżący wnosił o wydanie prawa jazdy potwierdzającego uprawnienie do kierowania pojazdami kategorii, które nie zostały cofnięte ww. wyrokiem, czyli A i T. Zdaniem organu I instancji treść art. 12 ust. 2 i 3 u.k.p. pozwala na wydanie prawa jazdy kategorii T, jednak sprzeciwia się wydaniu tego dokumentu w zakresie kategorii A. W odwołaniu Z. S. podniósł, że wyrokiem Sądu Rejonowego w K. II Wydział Karny z [...] maja 2017 r. orzeczono o zakazie prowadzenia pojazdów mechanicznych zakresie kategorii B na okres 4 lat. W chwili wydawania wyroku Skarżący posiadał uprawienia do kierowania pojazdami kategorii B, T oraz A. Zdaniem Skarżącego regulacje zawarte w art. 12 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 u.k.p. w zakresie w jakim uniemożliwiają zwrócenie kierującemu prawa jazdy kategorii, których nie objął środek karny orzeczony wobec tego kierującego przez sąd powszechny naruszają art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawa), art. 10 ust. 1 (zasada trójpodziału i równoważenia się władz), art. 45 ust. 1 (prawo do sądu) i art. 175 ust. 1 (struktura sądownictwa) Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.k.p. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jak wyjaśniło Kolegium z dniem 25 października 2014 r. nastąpiła nowelizacja art. 12 ust. 2 u.k.p. poprzez wskazanie, iż przepis ten odnosi się nie tylko do osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy określonej kategorii, lecz także do osoby ubiegającej się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy danej kategorii, w zakresie wydawania i cofania uprawnień do kierowania pojazdami. Kolegium wskazało, że wyrok Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] maja 2017 roku, sygn. akt II K [...] orzekający wobec Skarżącego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych do kierowania w zakresie kategorii B na okres 4 lat stał się prawomocny od dnia [...] maja 2017 r., a więc już po ww. nowelizacji art. 12 ust. 2 u.k.p. Wobec tego zdaniem Kolegium prawo jazdy w żądanym przez Skarżącego zakresie nie może być wydane. Decyzja odmawiająca zwrotu (wydania) dokumentu prawa jazdy konkretyzuje jedynie obowiązywanie zakazu prowadzenia pojazdów uwzględniając regulacje ustawy o kierujących pojazdami. Nie modyfikuje jednak środka karnego orzeczonego sądownie, a tym samym nie wkracza w kompetencje sądu karnego. Zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B musi skutkować odmową wydania prawa jazdy w pozostałych kategoriach wymienionych w ustawie o kierujących pojazdami. Ratio legis zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych stanowi wykluczenie z ruchu drogowego takich kierowców, którzy wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeżeli uczynili to znajdując się w stanie nietrzeźwości. Odebranie Skarżącemu prawomocnym wyrokiem karnym tylko części posiadanych uprawnień nie oznacza, że w trakcie obowiązywania tego zakazu może on żądać wydania dokumentu potwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami co do pozostałych kategorii. Wyraźnie zakazał tego ustawodawca w art. 12 ust. 2 u.k.p. Kolegium wyjaśniło, że Skarżący posiadał uprawnienia do kierowania pojazdami kat. A, B, T - prawo jazdy nr [...] nr druku [...] wydane w dniu [...] grudnia 2004 r. przez Prezydenta Miasta K.. Sąd Rejonowy w K. prawomocnym wyrokiem z dnia [...] maja 2017 r. sygn. akt II K [...] orzekł wobec Skarżącego na podstawie art. 42 § 2 k.k. w zw. z art. 43 § k.k. zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B na okres 4 lat. Następnie Starosta decyzją z dnia 3 lipca 2017 r. cofnął Skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii B. Zdaniem Kolegium prawomocne orzeczenie sądu karnego spowodowało, że Skarżącemu nie można wydać prawa jazdy kategorii A. Z wyroku sądu karnego wynika dla Skarżącego bezpośredni zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B, a pośrednio - poprzez obowiązującą organy administracji publicznej treść przepisu art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. również zakaz prowadzenia pojazdów kategorii A. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Z. S. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2017 r., o zobowiązanie organu administracji do załatwienia sprawy poprzez wydanie prawa jazdy kategorii A, a także o zasądzenie zwrotu kosztów powstępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zarzucił decyzji Kolegium naruszenie art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że literalne brzmienie art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.k.p. ustanawia zakaz wydania prawa jazdy kategorii A w przypadku, gdy wobec skazanego został orzeczony zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmujący uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B, jednakże zdaniem Skarżącego powyższe normy są w oczywisty sposób sprzeczne z normami o randze konstytucyjnej (art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej) i dlatego w ich miejsce powinny być stosowane przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z zasadą bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący zaznaczył, że określony w wyroku środek karny ustanawia zakaz kierowania określonymi pojazdami na drogach publicznych oraz na drogach położonych w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu, natomiast przepis art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. ustanawia zakaz podobnego rodzaju na inne pojazdy, lecz nie bezpośrednio, ale poprzez uniemożliwienie spełnienia obowiązku posiadania dokumentu stwierdzającego posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdem. Dla obywatela jednakże zakazy te są równoważne, gdyż oznaczają dla niego ten sam skutek - ustanawiają zakaz kierowania określonymi pojazdami na drogach publicznych, drogach położonych w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu. Skarżący wywiódł z powyższego, że zostały na niego nałożone dwie sankcje - jedna karna i druga administracyjna. Sankcja znajdująca się w wyroku karnym jest niezwykle precyzyjna - określa dokładną kategorię prawa jazdy, której zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych dotyczy. Uprawnienie sądu do orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów określonego rodzaju wynika bezpośrednio z art. 42 § 1 k.k. Określona w ustawie o kierujących pojazdami sankcja jest dodatkową sankcją o charakterze administracyjnym jako, że wykracza poza sankcję bezpośrednio określoną w sentencji wyroku. W tym ujęciu powyższa dodatkowa sankcja administracyjna o represyjnym charakterze stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady ne bis in idem, która, zgodnie z doktryną i orzecznictwem TK wynika z zasady demokratycznego państwa prawa znajdującej się w art. 2 Konstytucji. Powołując się na orzecznictwo TK Skarżący wskazał, że kumulatywne stosowanie sankcji nie może stanowić wyrazu nieproporcjonalnej (nadmiernej) ingerencji w prawa i wolności jednostki. Ustawodawca powinien również dostosować rodzaj sankcji do specyfiki danego czynu i celów, które zamierza osiągnąć. Nałożenie na skazanego dodatkowej sankcji o charakterze administracyjnym jest sprzeczne z kolejnymi zasadami wywodzącymi się z zasady demokratycznego państwa prawa, tj. zasadą zaufania obywateli do państwa, zasadą dostatecznej określoności oraz regułą przyzwoitej legislacji, które naruszone są poprzez zastawianie przez ustawodawcę na obywateli pewnego rodzaju pułapek prawnych i ukrytych, nieoczywistych sankcji. Nakładanie dodatkowej sankcji karnej narusza prawo do obrony w postępowaniu karnym jako, że kierowcy zdają sobie sprawy z tego, iż w rzeczywistości określona w wyroku sankcja jest dalece szersza, niż wynikałoby to z samej sentencji wyroku, co może wpływać na ich decyzje procesowe np. co do wniesienia apelacji lub wniosku o dobrowolne poddanie się karze. Rozszerzanie sankcji karnych "w ukryciu" przed obywatelem stanowi wyraz nielojalności prawodawcy wobec obywateli państwa, który nie może być usprawiedliwiony formalną fikcją powszechnej znajomości prawa. Dodatkowo Skarżący podniósł, że orzeczenie środka karnego w postępowaniu karnym następuje przy uwzględnieniu różnego rodzaju okoliczności dotyczących sprawy i sprawcy, mając na uwadze m.in. funkcję prewencyjną oraz sprawiedliwościową. W przypadku sankcji administracyjnej sądy administracyjne mogą jedynie badać jej legalność. Prowadzi to z jednej strony do bezzasadnego ograniczenia władzy sądowniczej na rzecz władzy ustawodawczej, a ponadto pozbawia obywateli prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika bezspornie, że prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w K. II Wydział Karny z dnia [...] maja 2017 r. sygn. akt II K [...] orzeczono w stosunku do Skarżącego środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, do kierowania którymi uprawnia prawo jazdy kategorii B, na okres 4 lat. W konsekwencji ww. wyroku decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta K. cofnął Skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii B. Bezspornym w rozpoznawanej sprawie pozostaje również, że dokument prawa jazdy nr [...] stanowi potwierdzenie uzyskania przez Skarżącego uprawnienia do kierowania pojazdami kat. A, B, T. Art. 12 ust. 1 u.k.p. wymienia okoliczności, których wystąpienie uniemożliwia wydanie prawa jazdy. Wśród nich określa m.in., że prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu (art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p.) oraz w stosunku do której wydano decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami lub zatrzymaniu prawa jazdy - w okresie i zakresie obowiązywania tej decyzji (art. 12 ust. 1 pkt 3 u.k.p.). Ponadto zgodnie z art. 12 ust. 2 u.k.p. powyższy przepis stosuje się również wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: 1) B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A; 2) AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B; 3) B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że ustawa rozróżnia osoby ubiegające się o wydanie prawa jazdy (nie posiadające uprawnień do kierowania pojazdami), od osób, które takie uprawnienia do kierowania pojazdami posiadają i które wnoszą jedynie o zwrot dokumentu prawa jazdy. W art. 12 ust. 1 u.k.p. wymienione zostały okoliczności, których wystąpienie uniemożliwia wydanie prawa jazdy. Jedną z takich okoliczności stanowi wskazany w pkt 2 tego przepisu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu, w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Z kolei art. 12 ust. 2 u.k.p. stanowi, że okoliczność wyłączająca możliwość wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, określona art. 12 ust. 1 w pkt 2 u.k.p. odnosi się także do innych kategorii uprawnień w zakresie prawa jazdy, niż objętych orzeczonym zakazem. Tym samym w aktualnym stanie prawnym, skutek zdarzenia prawnego, jakim jest skazanie prawomocnym wyrokiem zakazującym prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie danej kategorii, został rozciągnięty na inne uprawnienia do prowadzania pojazdów, zarówno względem osób ubiegających się o prawo jazdy innej kategorii, jaki i dysponującym już takim prawem jazdy. Fakt skazania osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdami i orzeczenie wobec niego środka karnego może wywoływać różne i niezależne od siebie skutki prawne na gruncie innych, niż prawo karne, gałęzi prawa. Tym samym mając na uwadze treść art. 12 ust. 2 u.k.p. należy stwierdzić, że wolą ustawodawcy było wywołanie dodatkowej, niezależnej od sankcji karnej, sankcji administracyjnej poprzez uniemożliwienie osobie z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów podstawowych kategorii, odzyskania dokumentu umożliwiającego kierowanie pojazdami innych kategorii i to nawet wówczas, gdy sąd karny nie pozbawił skazanego uprawnień do kierowania pojazdami wszystkich kategorii. Odnosząc się w tym miejscu do argumentacji przedstawionej w skardze wskazać należy dodatkowo, że organ administracji działający na podstawie tego przepisu nie ingeruje w prawomocny wyrok sądu karnego. To właśnie prawomocny wyrok sądu karnego orzekający zakaz prowadzenia pojazdów leży u podstaw możliwości zastosowania art. 12 ust. 2 u.k.p. Adresatem tego przepisu jest organ administracji publicznej, a sfera jego stosowania nie dotyczy sprawy sankcji karnej, o której rozstrzygał sąd karny, lecz odrębnej, choć powiązanej funkcjonalnie, sprawy rozstrzygnięcia w sferze prawa administracyjnego o uprawnieniach do prowadzenia pojazdów. Sposób orzekania sądu karnego w sprawie zakazu prowadzenia pojazdów jest determinowany specyfiką sankcji karnej, która musi być bardzo ściśle powiązana z zachowaniem sprawczym. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt K 24/15 (Dz.U. z 2016 r., poz. 2197) orzeczenie środka karnego w postępowaniu karnym w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych określonych kategorii, nie stoi na przeszkodzie możliwości stosowania wobec tej samej osoby, za ten sam czyn dodatkowych sankcji administracyjnych. W ocenie Sądu zakaz wydania prawa jazdy określonej kategorii (innej niż określonej w wyroku karnym) nie jest kolejną karą za to samo przewinienie i nie zapada w ramach tej samej sprawy. Zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B musi więc skutkować odmową wydania prawa jazdy w pozostałych kategoriach wymienionych w ustawie o kierujących pojazdami. Przemawia za tym wykładnia językowa i celowościowa. Ratio legis zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych stanowi wykluczenie z ruchu drogowego takich kierowców, którzy wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeżeli uczynili to znajdując się w stanie nietrzeźwości. Trudno bowiem przyjąć, że racjonalny ustawodawca pozbawiając prawa do kierowania pojazdami osobowymi kategorii B, zezwoliłby np. na prowadzenie pojazdów ciężarowych czy ciężarowych z przyczepą (kategorii C, C+E). Za taką interpretacją, jak i zastosowaniem w sprawie wymienionych przepisów, przemawia nie tylko rygoryzm przepisów i zasad ruchu drogowego, które służą zapewnieniu bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego i ochronie w szczególności wartości nadrzędnych, takich jak życie i zdrowie ludzkie, ale również art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dopuszczający ustanowienie w ustawie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw w sytuacji, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Prezentowane stanowisko odpowiada poglądom prawnym prezentowanym już przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach: z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2412/16; z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2109/16; z 15 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2514/14; z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt I OSK 382/14; z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 603/14; z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 678/14 i z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 888/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest więc uprawnione twierdzenie Skarżącego, że odmowa wydania prawa jazdy w zakresie kategorii A stanowi niedopuszczalne rozszerzenie decyzją administracyjną sankcji orzeczonej wyrokiem sądu karnego, a także, że doszło do naruszenia art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela odmiennego stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu przywołanego w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 marca 2017 r., II SA/Po 1034/16. Reasumując Sąd stwierdza, że orzeczony w stosunku do Skarżącego w wyroku Sądu Rejonowego w K. II Wydział Karny z dnia [...] maja 2017 r. sygn. akt II K [...] zakaz prowadzenia pojazdów kategorii B musiał skutkować odmową wydania prawa jazdy kategorii A. Wynika to wprost z treści art. 12 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] są zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) orzekł jak w sentencji.