IV SA/Po 148/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi P.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...].07.2013r. nr [...] działając na podstawie art. 7 ust.1-1a, ust. 4, art. 2-6 ustawy z dnia 21.06.2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2001 r., Nr 71, poz.734 ze zm. - dalej u.d.m.) odmówił P.P. przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z wniosku wynika, iż skarżący posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego położonego w P. przy ul. S. [...] o pow. [...] m.kw. w którym prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Organ administracyjny ustalił, że wydatki na mieszkanie za ostatni miesiąc wynoszą [...] zł a łączny dochód gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wynosi [...] zł. Na dochód ten składa się składka zdrowotna z PUP w kwocie [...] zł, dochód z wynajmu w kwocie [...]zł. oraz składki w kwocie [...] zł. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący jest właścicielem lokalu mieszkalnego położonego w P. przy ul. S. [...] natomiast nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości położonych w M. i w P. Skarżący wynajmuje lokale mieszkalne położone w M., która ma nieuregulowany status prawny. Dochód z tego tytułu wykazał w deklaracji dochodów. Organ administracyjny ustalił również, że w dniu 09.11.2009r. skarżący sprzedał niezabudowaną nieruchomość położoną w P. przy ul. R. [...]. Środki uzyskane z tego tytułu przeznaczył na życie w miesiącach marzec - maj 2013r. w wysokości [...] zł. Tak więc w wywiadzie środowiskowym skarżący wskazał dodatkowy dochód osiągnięty w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o dodatek mieszkaniowy w postaci oszczędności w kwocie [...] zł. Łączny dochód w okresie tych 3 miesięcy wyniósł więc kwotę [...] zł, co w przeliczeniu na osobę miesięcznie wynosi [...] zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.d.m. wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 20% dochodów gospodarstwa domowego w gospodarstwie jednoosobowym. Mając powyższe na uwadze ustalono, że łączna kwota wydatków za ostatni miesiąc wynosi [...] zł., oraz że udział skarżącego w wydatkach na mieszkanie wynosi [...] zł ([...] zł x 20%) i jest wyższy od wydatków przypadających na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu ([...] zł). P.P. wniósł odwołanie od powyższej decyzji zarzucając błędne obliczenie jego dochodu. Wskazał, że jego dochód miesiącach 03-05.2013r. wyniósł [...] zł ([...] zł miesięcznie), co wynika z deklaracji PIT-36 za 2012r. Skarżący podkreślił, że jego dochód z tytułu najmu w 2013r. nie wzrósł, a dane dotyczące jego majątku zawarte w uzasadnieniu decyzji zawierają nieścisłości. Skarżący zarzucił, że nie wie na jakiej podstawie obliczono jego dochód za okres trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku tj. na podstawie wydatków, oszczędności, czy też kwoty uzyskanej ze sprzedaży nieruchomości położonej przy ul. R. [...] w P. Wskazał, że w/w pozycje nie mogą być jego przychodem. Skarżący wskazał przy tym, że spełnia przesłanki do uzyskania dodatku mieszkaniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...].11.2013r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie Kolegium wskazało, że decyzje w sprawach dodatków mieszkaniowych nie mają charakteru uznaniowego, a organy administracji zobowiązane są do przestrzegania ścisłych reguł określonych w przepisach. Osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy aby go otrzymać musi posiadać tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego, ponosić wydatki związane z jego zajmowaniem, osiągać niskie dochody, zajmowane mieszkanie musi spełniać kryterium metrażowe. Dalej Kolegium wskazało, że wysokość miesięcznych wydatków skarżącego w sposób wyraźny odbiega od możliwości pokrywania ich z dochodów wskazanych w deklaracji o wysokości dochodów. W deklaracji tej podano, że skarżący w miesiącach 03-05.2013r. uzyskał dochód w wysokości [...] zł ([...] zł miesięcznie). Jednocześnie z załączników do wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący swe wydatki w marcu 2013r. oszacował na [...] zł, w kwietniu 2013r. na [...] zł, w maju 2013r. na [...] zł. Kolegium podkreśliło, że skarżący nie korzystał w tym okresie czasu z pomocy opieki społecznej, ze wsparcia osób trzecich i na bieżąco pokrywa należności mieszkaniowe. W tej sytuacji w ocenie SKO uzasadnione jest twierdzenie, że w omawianym okresie czasu skarżący dysponował środkami finansowymi pozwalającymi na pokrywanie wykazanych wydatków, w tym mieszkaniowych. Dalej organ odwoławczy opisał treść art. 3 ust. 3 u.d.m. wskazując, że jego zapis wskazuje na to, że do dochodu wlicza się środki finansowe pochodzące z oszczędności przeznaczone na pokrywanie należności mieszkaniowych. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo ustalił dochód skarżącego po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego na kwotę [...] zł., a miesięczny na kwotę [...] zł wliczając oprócz zadeklarowanego dochodu w kwocie [...] zł również środki finansowe pochodzące z oszczędności w kwocie [...] zł. W myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 u.d.m. wysokość dodatku stanowi różnicę pomiędzy wydatkami o których mowa w ust.3-6 przypadającymi na normatywną - wynoszącą 35 m.kw.- powierzchnię zajmowanego lokalu stanowiącymi kwotę [...] zł, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 20 % miesięcznych dochodów 1-osobowego gospodarstwa domowego wynoszącą [...] zł. W analizowanej sprawie wydatki stanowiące podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego wynoszą [...]zł, miesięczny dochód skarżącego wyniósł [...] zł, a stanowiące 20% tej kwoty wydatki własne gospodarstwa domowego wyniosły kwotę [...] zł. Nadwyżka dochodu, tj. miesięczny dochód w kwocie ponad 175% najniższej emerytury w dniu złożenia wniosku ([...] zł) wyniósł [...] zł. Dodatek mieszkaniowy zgodny z definicją jest ujemny. Kolegium wskazało, że dodatek mieszkaniowy nie przysługuje w sytuacji, gdy udział wydatków własnych wnioskodawcy jest wyższy od wydatków faktycznych przypadających na powierzchnie normatywną. P.P. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący zarzucił, że organy stoją na stanowisku, iż dodatek mieszkaniowy można przyznać dopiero po wyzbyciu się majątku i oszczędności. Ponadto skarżący podniósł, że jego dochód obliczono bezprawnie wliczając do niego pieniądze uzyskane ze sprzedaży działki oraz posiadane oszczędności. Wskazał, że w myśl art.3 u.d.m. za dochód uważa się wszystkie przychody po odliczeniu kosztu ich uzyskania. Zdaniem skarżącego pieniędzy uzyskanych ze sprzedaży działki oraz oszczędności nie można uznać za przychód w rozumieniu u.d.m. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie były decyzje organów I i II instancji odmawiające przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego. Kwestię przyznania dodatku mieszkaniowego regulują przepisy u.d.m. Z art. 3 ust. 1 tej ustawy wynika, że dodatek mieszkaniowy przysługuje, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8 ustawy. Jak wynika z akt sprawy skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Skarżący nie kwestionując powyższego faktu, zarzucał w skardze poprawność wyliczenia uzyskiwanego przez niego dochodu argumentując, że przyjęta przez organy kwota dochodu jest nieprawidłowa, bowiem w obliczeniach nie powinny być uwzględniane kwoty oszczędności. Odnosząc się do tych twierdzeń wskazać trzeba, że - zgodnie z art. 3 ust.3 u.d.m. - za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. W tym miejscu wskazać, należy iż powyższa definicja dochodu jest bardzo obszerna a zawarte w niej wyłączenia mają charakter enumeratywny. Przypomnieć również należy, iż głównym celem przyznawania dodatku mieszkaniowego jest zrekompensowanie osobom uzyskującym niskie dochody, które nie są w stanie ponieść pełnych kosztów utrzymania mieszkania, skutków większego obciążenia ich budżetów domowych, wynikających ze zwiększonych wydatków na mieszkanie. Świadczenie to ma zatem pomóc osobie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, a spełniającej wymogi ustawy, w pokryciu kosztów utrzymania lokalu, w którym osoba ta zamieszkuje. Dodatek mieszkaniowy nie może więc służyć do pokrywania kosztów utrzymania lokalu, jeżeli wnioskodawca jest w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowanym lokalem z uzyskiwanego dochodu czy też posiadanego majątku. Trzeba także podkreślić, że dodatki mieszkaniowe są świadczeniami powszechnymi należnymi osobom spełniającym kryteria ustawowe. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji w ogóle nie rozważyły kwestii realnej możliwości utrzymania się skarżącego, jak też uiszczania wydatków związanych z zajmowaniem lokalu mieszkalnego z wykorzystaniem własnych zasobów majątkowych. W trakcie postępowania nie ustalono również w sposób jednoznaczny sytuacji majątkowej i finansowej skarżącego. Jak wynika bowiem z akt sprawy skarżący podczas wywiadu środowiskowego oświadczył, że w okresie od marca do maja nie pracował. Źródłem jego utrzymania stanowiły w tym okresie dochody z najmu (łącznie [...] zł.), składki opłacane przez PUP oraz oszczędności. Organ nie ustalił jednak ich wysokości, przyjmując do rozliczenia wykorzystanie oszczędności w kwocie odpowiadającej różnicy pomiędzy deklarowanymi wydatkami i deklarowanym dochodem z najmu. W tym miejscu zwrócić należy jednak uwagę na fakt, iż w przepisie art. 7 ust. 3 u.d.m. ustawodawca wprowadził instytucję wywiadu środowiskowego, mającą na celu dokładne ustalenie faktycznego stanu majątkowego wnioskodawcy oraz faktycznej liczby osób wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą. Wywiad środowiskowy przeprowadza, stosownie do treści art. 7 ust. 4 tej ustawy, upoważniony przez organ właściwy w sprawie dodatku mieszkaniowego pracownik, który może żądać w jego toku od wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego złożenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o stanie majątkowym, zawierającego w szczególności dane dotyczące posiadanych ruchomości i nieruchomości oraz zasobów pieniężnych. Posiadane zasoby pieniężne, w tym oszczędności, wymienione zostały bowiem jako składniki majątkowe osoby ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy, które to składniki wnioskodawca obowiązany jest podać, składając oświadczenie o stanie majątkowym, którego wzór określony został w załączniku Nr 3 do rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie sposobu przeprowadzania wywiadu, wzoru kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego, a także wzoru legitymacji pracownika upoważnionego do przeprowadzenia wywiadu (Dz. U. z 2013r. poz. 589). W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przeprowadzony wywiad środowiskowy nie pozwala na ustalenie rzeczywistej sytuacji finansowej wnioskodawcy. Informacje wynikające z wywiadu nie są bowiem spójne i nie pozwalają na ustalenie rzeczywistej sytuacji majątkowej skarżącego. Z jednej strony skarżący mówi bowiem o utrzymywaniu się poza czynszem najmu m.in. z rat za nieruchomość sprzedaną w 2009 (w okresie III – V w kwocie [...] zł.) a z drugiej z oszczędności uzyskanych ze sprzedaży. Oświadczenie co do posiadanych oszczędności stoi jednak w oczywistej sprzeczności z oświadczeniem o braku zasobów pieniężnych, które skarżący pod rygorem odpowiedzialności karnej złożył w trakcie wywiadu środowiskowego, a której to sprzeczności nie oceniły organy administracyjne. W świetle powyższych okoliczności, trudno za wiarygodne uznać ustalenia organów co do rzeczywistych dochodów i sytuacji majątkowej skarżącego W przedmiotowej sprawie przy posiadanej wiedzy o sprzedaży nieruchomości w 2009r. rzeczą organu było co najmniej poczynienie w tym kierunku rozpoznania, a przede wszystkim ustalenie sytuacji faktycznej i majątkowej skarżącego oraz dokonania oceny poczynionych w tym zakresie ustaleń. W tym miejscu trzeba wskazać należy, że organy nie dokonały m.in. konfrontacji oświadczenia o ratalnej spłacie nieruchomości w kwocie [...] zł. m.in. z treścią aktu notarialnego, w którym przewidziano zapłatę należności w ratach, których termin płatności upływał w październiku 2010r. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie przyjęte przez organ stanowisko uznać należy za niespójne, gdyż materiał dowodowy nie został zebrany w sposób wyczerpujący, a jego ocena budzi wątpliwości. Charakter decyzji w sprawie dodatku mieszkaniowego zobowiązuje organy administracji do przeprowadzenia wszechstronnych ustaleń faktycznych zarówno w zakresie posiadanego majątku jak i uzyskiwanego dochodu oraz wnikliwego rozważenia okoliczności sprawy z uwzględnieniem przesłanek powołanego przepisu oraz art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013r. poz. 267). Organy zobligowane są w sposób pełny i przekonywujący przedstawić argumenty, którymi kierowały się przy wydawaniu decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. Dopiero jednoznaczne ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego, wskazujące w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości co do sytuacji majątkowej i uzyskiwanego dochodu pozwolą na wydanie decyzji w zakresie dodatku mieszkaniowego. Ponownie prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie należy w sposób rzetelny i spójny ustalić zarówno sytuację majątkową, jak i uzyskiwany dochód. W ramach prowadzonego postępowania organy uwzględnią okoliczność, iż sam fakt posiadania przez skarżącego określonego majątku nie może skutkować wydaniem decyzji odmawiającej mu przyznania zasiłku. Warto w tym miejscu przytoczyć pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1198/05, według którego dodatek mieszkaniowy może nawet zostać przyznany osobom uznawanym w opinii publicznej za majętne (właścicielom domów czy odrębnych lokali mieszkalnych), jeżeli wykażą one, że ich sytuacja dochodowa odpowiada ustawowym kryteriom, gdyż decydujące znaczenie ma nie tyle sam stan majątkowy, ale uzyskiwany dochód przez gospodarstwo domowe w rozumieniu art. 3 ust. 3 i 4 u.d.m., w tym również dochód uzyskiwany z posiadanych dóbr materialnych. Należy wskazać przy tym, że brak jest tutaj prostej, przyczynowo-skutkowej zależności, która dyskwalifikowałaby osoby posiadające jakikolwiek majątek w postępowaniu o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a.. orzekł jak w sentencji wyroku.