IV SA/Po 149/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 07 maja 2009 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych oddala skargę /-/I. Kucznerowicz /-/M. Dybowski /-/B. Popowska Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nakazał inwestorowi R. W. zaniechanie robót budowlanych, polegających na przebudowie wiaty, zlokalizowanej na działce o nr [...], ark [...], obręb R., przy ul. K. w P.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż z ustalonego stanu faktycznego wynika, że inwestor wzniósł na działce nr [...], ark. [...], obręb R., przy ul. K. w P., wiatę o powierzchni około 6,5 m2 . Wiata ta została wzniesiona na podstawie zgłoszenia zamiaru budowy w organie administracji architektoniczno budowlanej, a więc nastąpiło to zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Ponadto organ podniósł, iż następnie inwestor dokonał przy wiacie szeregu czynności, takich jak postawienie ścian osłonowych, montaż instalacji, wykonanie betonowej posadzki. W wyniku tych czynności obiekt, będący dotychczas wiatą, stracił taki charakter i stał się innym obiektem budowlanym, nietrwale związanym z gruntem, posiadającym funkcję gospodarczą. W ocenie organu czynności te należy zakwalifikować, jako roboty budowlane będące przebudową, w rozumieniu art. 3 ust. 7a Prawa budowlanego. Na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie wiaty na inny obiekt budowlany niezbędne jest uzyskanie, stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku wykonania robót budowlanych, polegających na przebudowie, bez uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania, zastosowanie ma art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wobec ustalenia dokonania przebudowy bez pozwolenia na budowę, w ocenie organu zastosowanie ma art. 51 Prawa budowlanego. Ponadto organ wyjaśnił, iż wobec ustalenia, że obiekt budowlany powstały w wyniku przebudowy został wzniesiony zgodnie ze sztuką budowlaną, wiedzą techniczną i nadaje się do użytkowania oraz że nie narusza przepisów techniczno - budowlanych to brak jest podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych doprowadzających do stanu zgodnego z prawem, czy też - tym bardziej - do nałożenia obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, albo wręcz - nakazania rozbiórki takiego obiektu budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. T. zarzucając jej: - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7,8,77 i 78 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej Kpa) - naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie; art. 5 ust. 1 pkt. 9 i art. 30 ust. 5 i 7 Prawa budowlanego, a także zawarte w innych ustawach lub w przepisach wykonawczych do tych ustaw dotyczących takich obszarów oddziaływania obiektów budowlanych, jakie wynikają z wymagań w zakresie np. ochrony sanitarnej czy ochrony przeciwpożarowej. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, iż wszystkie dotychczasowe decyzje wydane zostały w oparciu o nieprawdziwy stan faktyczny, a więc z ewidentnym naruszeniem przepisów prawa. Zdaniem J. T. sporny obiekt budowlany nigdy nie był wiatą, czyli obiektem podlegającym zgłoszeniu w trybie art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, a ponadto zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1 należy dokonać przed terminem rozpoczęcia robót budowlanych. W Jego ocenie postępowanie wszczęte w niniejszej sprawie sprowadza się do zaakceptowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego działań inwestora, którego zgłoszenie robót w dniu [...] września 2005 r. było niczym innym jak obejściem prawa, zmierzającym do zalegalizowania wcześniej wykonanych robót budowlanych. Skarżący wskazał, iż w postępowaniu administracyjnym wydanie decyzji w każdym wypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i art. 77 Kpa. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Skarżący zwrócił również uwagę, iż organ administracji publicznej wydając decyzję zobowiązany jest, zgodnie z art. 107 Kpa, zawrzeć w niej uzasadnienie faktyczne i prawne. Zdaniem skarżącego niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do jej uchylenia. W ocenie Skarżącego w niniejszej sprawie mamy do czynienia z wadliwie prowadzonym postępowaniem. Zdaniem Skarżącego organ nieprawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 51 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, iż przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego jest "legalność przebudowy wiaty zlokalizowanej na dz. nr geod. [...] i [...], ark. [...] obręb R. przy ul. K. w P."; zakresem postępowania nie jest natomiast objęta legalność budowy obiektu kontenerowego (kiosku gastronomicznego). Organ wyjaśnił, iż wiata ta została wybudowana przez inwestora na podstawie skutecznego zgłoszenia, lecz inwestor przebudowując ją wykonał "samowolnie" (tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę) dalsze (tzn. nieobjęte zakresem zgłoszenia) roboty budowlane (art. 3 pkt 7a prawa budowlanego). Te okoliczności uzasadniały przeprowadzenie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Organ wyjaśnił ponadto, iż oceniając prawidłowość tych samowolnie wykonanych robót budowlanych inż. M. R. w przedstawionej przez pana R. W. ocenie technicznej stwierdził wprost, że: "wykonany obiekt (wiata stanowiąca zaplecze magazynowe) został wykonany zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zasadami wykonawstwa robót oraz «sztuki budowlanej» i nadaje się do użytkowania". W świetle treści tej opinii, w ocenie organu, nieuzasadnione są zawarte w odwołaniu ogólnikowe zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Organ podniósł, że strona postępowania niezgadzająca się z treścią oceny technicznej sporządzonej przez osobę uprawnioną do samodzielnego rozwiązywania zagadnień architektonicznych i technicznych mogła w toku tegoż postępowania zlecić we własnym zakresie wykonanie przez osobę o stosownych uprawnieniach innej oceny albo ekspertyzy i przedstawić ją organom nadzoru budowlanego jako dowód w sprawie. Organ wskazał, iż techniczna prawidłowość wykonanej przebudowy powoduje, iż: 1) nie ma potrzeby nakazywania inwestorowi wykonania jakichkolwiek czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz 2) niecelowe jest nakazywanie przywracania obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł J. T. zarzucając jej: 1)naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez: - niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozpatrzenia sprawy oraz zaniechanie przez organy obu instancji podjęcia działań na rzecz zebrania pełnego materiału dowodowego i rzetelnej jego oceny, co skutkuje naruszeniem dyspozycji art. 7, 75, 77 § 1 i 78 § 1 Kpa, a także w stosunku do organu odwoławczego 136 Kpa - kontestowanie, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu zakończonym decyzją [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. z pominięciem wszechstronnej analizy argumentów i zarzutów podnoszonych przez Skarżącego, co narusza przepis art 107 §3 Kpa 2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: - sprzeczne z art. 30 Prawa budowlanego uznanie zgłoszenia robót przez inwestora za skuteczne - nieuprawnione wobec treści art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego bezkrytyczne przyjęcie, że legalizacja samowoli budowlanej nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich i jest zgodna z prawem. Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P.. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż obu decyzjom - podobnie jak całemu postępowaniu prowadzonemu w tej sprawie - można ponad wszelką wątpliwość zarzucić brak należytej staranności w zebraniu materiału dowodowego i rzetelności w jego ocenie, prowadzących w konsekwencji do naruszenia zasady prawdy obiektywnej będącej jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Przykładowo w sposób całkowicie dowolny w żaden sposób nie zweryfikowany ani niepotwierdzony stosownym materiałem dowodowym, przyjęto skuteczność zgłoszenia wykonania przez inwestora zabudowy, która nigdy nie była wiatą, nie odnosząc się w żaden sposób do zarzutu podnoszonego w tej sprawie przez Skarżącego. Skarżący powołując się na wyrok WSA w W-wie z 15 listopada 2004 r. IV SA 1844/03) zauważył, iż aby można było mówić, że zgłoszenie robót było skuteczne (art. 30 ust. 5), to musi być ono dokonane przed rozpoczęciem inwestycji, której dotyczy, a ponadto musi dotyczyć inwestycji, której budowa wymaga tylko zgłoszenia, a nie decyzji o pozwoleniu na budowę. W przeciwnym wypadku takie zgłoszenie jest jedynie próbą obejścia prawa, ponieważ czynność faktyczno-prawna w sytuacji nieprzewidzianej w przepisach prawa jest czynnością faktyczną, a nie prawną i nie wywołuje skutków prawnych, a może jedynie narażać zgłaszającego na dodatkowe konsekwencje jeżeli narusza on prawo. Zdaniem Skarżącego trudno zaakceptować pogląd prezentowany przez organy nadzoru budowlanego obu instancji, że zabudowa zaplecza przylegającego do ściany budynku Skarżącego nie powoduje ograniczeń w jego prawidłowej eksploatacji, gdyż jest to oczywiste i wyczerpuje materialno-prawne przesłanki mające swoje oparcie w powołanych wyżej przepisach prawa budowlanego. Skarżący podniósł, iż koronnym argumentem (- dowodem -) organów nadzoru budowlanego w sprawie, jest sporządzona przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami ocena techniczna stwierdzająca, że wykonany obiekt został wykonany zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, wykonawstwa robót oraz sztuki budowlanej i nadaje się do użytkowania oraz wskazał, iż nigdy nie podnosił zarzutów będących przedmiotem tej oceny. Zdaniem Skarżącego organ nieprawidłowo załatwił sprawę w trybie art. 51 Prawa budowlanego z pominięciem oczywistej trudności w zrozumieniu "nakazu zaniechania robót budowlanych polegających na przebudowie wiaty...." czyli czegoś co zostało wykonane - legalizującym samowolę budowlaną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest wziąć z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest kwestia legalności przebudowy wiaty. Natomiast ocenie nie podlega ani postawienie samej wiaty jak również budowa obiektu kontenerowego. W tym miejscu zauważyć należy, iż kiosk gastronomiczny oraz wiata stanowiąca zaplecze dla niego stanowiły przedmiot odrębnego postępowania, które zostało umorzone decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] (k. 49 akt administracyjnych). Natomiast jak wynika z akt administracyjnych (patrz pismo Kierownika Oddziału Architektury IV Urzędu Miasta P. z dnia [...] września 2005 r., sygn. [...]) budowa samej wiaty o powierzchni 6,5 m2 była przedmiotem skutecznego zgłoszenia. W niniejszej sprawie inwestor pomimo zgłoszenia budowy samej wiaty wykonał następnie dodatkowe prace m.in. postawił drewniane ściany osłonowe z ociepleniem z płyt styropianowych, wykonał ocieplenie dachu, instalacje elektryczną i wodną, ścianki wewnętrzne oraz betonową posadzkę. Zgodzić się należy z organami, że wykonywane przez inwestora ww. roboty budowlane, należało zakwalifikować jako przebudowę po myśli art.3 pkt 7a Prawa budowlanego, ponieważ w wyniku ww. robót nastąpiła zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego bez zmiany charakterystycznych parametrów tego obiektu takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Stosownie do art. 28 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego na roboty budowlane polegające na przebudowie wiaty na inny obiekt budowlany jest wymagane pozwolenie na budowę, ponieważ nie są one wyszczególnione w art. 29-31 Prawa budowlanego i tym samym nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Niesporne w niniejszej sprawie jest, że inwestor przystąpił do wyżej opisanej przebudowy bez uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowej sprawie organ słusznie zastosował procedurę z art. 50-51 Prawa budowlanego, ponieważ nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania art. 48 Prawa budowlanego gdyż dotyczy on wyłącznie sytuacji, gdy inwestor całkowicie ignoruje obowiązek uzyskania pozwolenia lub zgłoszenia. W niniejszej sprawie jak wskazano wyżej inwestor oprócz prac objętych zgłoszeniem wykonał dodatkowe roboty budowlane. W tym miejscu zauważyć należy, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego każdy obiekt budowlany wraz z urządzeniami budowlanymi należy projektować, budować i użytkować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Zatem w niniejszej sprawie konieczne stało się ustalenie czy nowo powstały obiekt budowlany nie narusza przepisów i jest wykonany prawidłowo pod względem technicznym. Z oceny stanu technicznego zaplecza kiosku gastronomicznego sporządzonej przez inż. M. R. wynika, iż obiekt ten został wykonany zgodnie "z zasadami wykonawstwa i odbioru robót budowlano montażowych oraz zasadami "sztuki budowlanej" oraz że wszystkie elementy konstrukcyjne obiektu znajdują się w dobrym stanie technicznym, zapewniającym bezpieczeństwo użytkowania. Dokument ten został sporządzony przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami. Słusznie zauważył organ, iż w sytuacji gdy strona zamierzała podważyć wiarygodność przedłożonej oceny to miała prawo sama przedstawić dowód przeciwny w postaci innej oceny. Jednakże strona tego nie uczyniła wskazując w skardze, iż "sugestia jakoby skarżący miał zlecić opracowanie innej opinii lub ekspertyzy jest bezprzedmiotowa, ponieważ przedmiotem postępowania w rozumieniu Skarżącego nie była legalizacja samowoli budowlanej tylko zbadanie zgodności prowadzonych (...) robót budowlanych z obowiązującymi przepisami prawa". Ponadto jak wskazał Skarżący nigdy jego zamiarem nie było kwestionowanie ww. oceny technicznej. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego zastosowania do wybudowanego już obiektu trybu z art. 51 Prawa budowlanego, zauważyć należy, iż co do zasady powyższy przepis stosuje się do robót budowlanych będących w toku, to jednakże z mocy art. 51 ust. 7 stosuje się go odpowiednio do robót budowlanych już wykonanych. Również zarzut Skarżącego naruszenia przez organ przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozpatrzenia sprawy nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie składu orzekającego organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a w konsekwencji należycie ustalił stan faktyczny, co znalazło wyraz w sporządzonym uzasadnieniu. Organ w trakcie postępowania ustalił, że było zgłoszenie (dowód z dokumentów urzędowych – pismo urzędu miasta) oraz że inwestor wykonał dodatkowe roboty budowlane tzn. nie objęte zgłoszeniem na które wymagana jest pozwolenie na budowę. Ponadto organ ustalił, iż dodatkowe roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z wymogami "sztuki budowlanej". Powyższe ustalenie są wystarczające do wydania decyzji w trybie art. 51. Również zarzut Skarżącego naruszenia art. 30 Prawa budowlanego poprzez uznanie zgłoszenia robót w postaci postawienia wiaty przez inwestora za skuteczne nie można uznać za trafny. Sąd zauważa, iż jak wynika z akt administracyjnych, co do dokonanego zgłoszenia przez inwestora nie wniesiono sprzeciwu. Zatem sama postawienie wiaty uznać należy za zgodne z prawem. Natomiast odrębną kwestią będącą przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność dokonania przebudowy powyższej wiaty. W tym miejscu wskazać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż w sytuacji, gdy strona błędnie dokonała zgłoszenia zamiast złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, a organ wadliwie zaniechał wniesienia sprzeciwu winien znaleźć zastosowanie nie tryb przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego leczy tryb wynikający z art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, iż w niniejszej sprawie znajdował zastosowanie art. 51 Prawa budowlanego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Ponadto skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił. /-/ B. Popowska /-/ M. Dybowski /-/ I. Kucznerowicz mb