IV SA/Po 149/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 kwietnia 2025 r. sprawy ze skarg P. S.A. z siedzibą w W. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 stycznia 2025 r. o nr: [...], [...], [...], [...] w przedmiocie waloryzacji opłaty przekształceniowej 1. stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 stycznia 2025 r. nr [...]; 2. stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 stycznia 2025 r. nr [...]; 3. stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 stycznia 2025 r. nr [...]; 4. stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 stycznia 2025 r. nr [...]; 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej P. S.A. z siedzibą w W. kwotę 957 zł (słownie: dziewięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 6. zwraca skarżącej P. S.A. z siedzibą w W. kwotę 400 zł (słownie: czterysta złotych) tytułem nadpłaconego wpisu od skarg. Decyzją z 29 lutego 2024 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 7 ust. 8a i art. 10 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2023 r. poz. 904 ze zm., dalej: ustawa o przekształceniu), art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej: u.g.n.) Starosta M. ustalił nową zwaloryzowaną opłatę roczną z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie M., gminie M., dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiącej własność P. S.A. w udziale [...] części w wysokości [...] zł (pkt 1); oraz orzekł, że opłata ustalona jak w pkt 1 obowiązuje od dnia 1 stycznia 2025 r. i płatna jest z góry, bez odrębnego wezwania do dnia 31 marca każdego roku (pkt 2). W pouczeniu organ I instancji wskazał, że stronom przysługuje prawo wniesienia odwołania od decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Starosty M. , w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożyły P. S.A. (dalej również jako: spółka, P. S.A.), zarzucając naruszenie art. 10 ustawy o przekształceniu w zw. z art. 5 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię. Strona złożyła środek odwoławczy za pośrednictwem organu I instancji, przy czym odwołanie skierowane było do Wojewody W.. Akta sprawy wraz z odwołaniem organ I instancji przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, celem rozpoznania środka odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję z 7 stycznia 2025 r. nr [...], którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ odwoławczy wskazał między innymi, że zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a. właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji jest organ wyższego stopnia. W myśl art. 17 pkt 1 w zw. z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do Starosty M. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Nie zgadzając się z przedmiotowym rozstrzygnięciem, P. S.A., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, podnosząc zarzut tożsamy jak w odwołaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie w całości, przywołując argumentację zbieżną z motywami uzasadnienia skarżonej decyzji. W dalszej kolejności, decyzją z dnia 29 lutego 2024 r. nr [...] Starosta M. ustalił dla P. S.A. nową zwaloryzowaną opłatę roczną z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie M., gminie M., dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą nr [...] stanowiącej własność P. S.A. w udziale [...] części w wysokości [...] zł. Wobec wniesienia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 stycznia 2025 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona przez spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Decyzją z dnia 29 lutego 2024 r. nr [...] Starosta M. ustalił dla P. S.A. nową zwaloryzowaną opłatę roczną z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie M., gminie M., dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą nr [...] stanowiącej własność P. S.A. w udziale [...] części w wysokości [...] zł. Rozpoznając odwołanie od decyzji Starosty, SKO w P. decyzją z dnia 7 stycznia 2025 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. P. S.A. złożyło skargę na decyzję organu odwoławczego o Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Decyzją z 29 lutego 2024 r. nr [...] Starosta M. ustalił dla P. S.A. nową zwaloryzowaną opłatę roczną z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie M., gminie M., dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą nr [...] stanowiącej własność P. S.A. w wysokości [...] zł. Wobec wniesienia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 stycznia 2025 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona przez spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Stan faktyczny oraz ocena prawna organów obu instancji we wskazanych sprawach była zbieżna, z uwzględnieniem różnic w zakresie wysokości ustalonej zwaloryzowanej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, oznaczenia i położenia nieruchomości oraz prowadzonych dla nich ksiąg wieczystych. Tożsame co do treści były również zarzuty formułowane przez skarżącą spółkę. Postanowieniem z 18 lutego 2025 r. wydanym na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ww. sprawy i zarządził prowadzenie ich dalej pod wspólną sygnaturą akt IV SA/Po 149/25. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W myśl art. 145 § 2 P.p.s.a. w sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepisy § 1 stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie. Podkreślenia wymaga fakt, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przeprowadzona przez tutejszy Sąd kontrola legalności zaskarżonych decyzji wykazała, że skargi zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w nich wskazane. W niniejszym postępowaniu przedmiotem kontroli Sądu skarżąca spółka uczyniła decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie ustalenia nowej zwaloryzowanej opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Problematyka zasad ustalania wysokości oraz okresu wnoszenia opłaty przekształceniowej uregulowana została szczegółowo w art. 7 ustawy o przekształceniu. Zgodnie z art. 7 ust. 1, z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. Jeżeli właściciel nie zgadza się z wysokością opłaty jednorazowej lub wysokością kwoty należnej do zapłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia informacji, wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji (art. 7 ust. 8a). Z kolei art. 10 ust. 1 ustawy o przekształceniu stanowi, że opłata może podlegać waloryzacji zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 10 ust. 2 stanowi, że waloryzacji opłaty właściwy organ dokonuje z urzędu albo na wniosek właściciela nieruchomości, nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji. O wysokości zwaloryzowanej opłaty właściwy organ zawiadamia właściciela nieruchomości, doręczając informację na piśmie na adres, o którym mowa w art. 4 ust. 6. Doręczenie na taki adres uważa się za dokonane. Zwaloryzowana opłata obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji. Właściwość rzeczowa organów w sprawach przekształceń wynika z treści art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu, który stanowi, iż podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, zwane dalej "zaświadczeniem", wydawane przez (pkt 1) starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej - w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa. W rozumieniu ustawy Starosta jest zatem organem właściwym w sprawach dotyczących gruntów stanowiących przed dniem przekształcenia własność Skarbu Państwa, na co wskazuje również brzmienie art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu. Natomiast stosownie do art. 4a ustawy o przekształceniu organem wyższego stopnia w sprawach dotyczących gruntów stanowiących przed dniem przekształcenia własność Skarbu Państwa jest wojewoda. W kontrolowanych sprawach organy obu instancji rozstrzygały w przedmiocie opłaty zwaloryzowanej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W każdym z postępowań przysługujące spółce przed przekształceniem prawo użytkowania wieczystego ustanowione było na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. Świadczy o tym treść ksiąg wieczystych o nr [...], [...], [...] oraz [...] Treść zupełna każdej z wymienionych ksiąg wieczystych w dziale II zawiera informację o prawie własności nieruchomości, które do daty wykreślenia przysługiwało Skarbowi Państwa. Wykreślenie tego prawa nastąpiło wobec wydania przez Starostę zaświadczenia w trybie art. 4 ustawy o przekształceniu z dniem 21 października 2019 r. W tym stanie rzeczy, organem właściwym rzeczowo i miejscowo do rozpoznania odwołań P. S.A. od decyzji Starosty M. był Wojewoda W., nie zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Wskazuje na to brzmienie przywołanego wcześniej art. 4a ustawy o przekształceniu. Ogólna właściwość rzeczowa Kolegium do rozpoznawania odwołań od decyzji Starosty M. , wynikająca z art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., nie znajduje zastosowania w postępowaniu w przedmiocie ustalenia zwaloryzowanej opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Art. 127 § 2 k.p.a. stanowi, że właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest organem wyższego stopnia wyłącznie w sprawach dotyczących przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Naruszenie przepisów regulujących właściwość rzeczową organów prowadzących postępowanie stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Katalog przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zawarty jest w art. 156 k.p.a. Wskazany przepis w punkcie 1 stanowi, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, iż zarzuty podniesione przez pełnomocnika strony skarżącej pozostają bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonych decyzji SKO w świetle uchybień proceduralnych skutkujących koniecznością stwierdzenia ich nieważności. Zaistnienie podstawy stwierdzenia nieważności zwalnia Sąd z kontroli merytorycznej dotkniętego taką wadą rozstrzygnięcia. Z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika bowiem, iż stwierdzenie nieważności decyzji czyni zbędną potrzebę dokonania przez sąd merytorycznej oceny zarzutów zawartych we wniesionej przez stronę skardze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2011 r., II GSK 777/10, dostępne pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Z tych względów Sąd w punktach I-IV wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 stycznia 2025 r. nr [...], [...], [...] i [...] Ponownie procedując w przedmiocie odwołań złożonych przez P. S.A. od decyzji Starosty M. , Kolegium będzie obowiązane przekazać je wraz z aktami sprawy Wojewodzie W. celem ich rozpatrzenia. O należnych skarżącemu kosztach postępowania orzeczono w punkcie V wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się suma należnych opłat uiszczonych tytułem wpisów od skarg w wysokości łącznej 400 zł, opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 540 zł wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). W kontrolowanym postępowaniu zastosowanie znalazł § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535), zgodnie z którym wpis stosunkowy zależy od wysokości należności pieniężnej objętej zaskarżonym aktem i wynosi do 10.000 zł - 4 % wartości przedmiotu zaskarżenia, nie mniej jednak niż 100 zł. Z uwagi na fakt, iż dla każdej z rozpoznawanych łącznie skarg uiszczono wpisy w wysokości po 200 zł, zaś należna opłata w każdym z przypadków nie przekroczyłaby minimalnej kwoty 100 zł wynikającej z przywołanego § 1 pkt 1 rozporządzenia, Sąd w punkcie VI wyroku zwrócił stronie skarżącej kwotę 400 zł tytułem nadpłaconych wpisów od skarg. Stosownie do art. 119 pkt 1 i art. 120 P.p.s.a. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.