IV SA/Po 1497/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie NSA Pawel Miładowski As.sąd. Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant sekr. sąd. Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2005r. sprawy ze skargi A.J. na decyzję Kuratora Oświaty z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie nadania stopnia nauczyciela mianowanego, Uchyla zaskarżaną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z dnia [...]. Nr [...] TZ IV SA/Po 1497/04 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2004 r. A. J. zwróciła się do Urzędu Miejskiego w W. o podjęcie postępowania egzaminacyjnego na nauczyciela mianowanego, wyjaśniając iż posiada kwalifikacje zawodowe: magister teologii oraz magister psychologii z przygotowaniem pedagogicznym, odbyła staż w wymiarze dwóch lat i dziewięć miesięcy w okresie od dnia 01 września 2001 r. do dnia 09 czerwca 2004 r. oraz, że z datą 25 czerwca 2004 r. uzyskała pozytywną ocenę dorobku zawodowego. Do wniosku A. J. załączyła dokumentację z zakresu posiadanego wykształcenia, dotychczasowego zatrudnienia, osiągnięć zawodowych, odbytego stażu. W odpowiedzi pismem z dnia [...]r. Nr [...]Burmistrz W. wniosek rozpatrzył odmownie, wyjaśniając, iż postępowanie egzaminacyjne nie może zostać przeprowadzone bowiem z dniem 25 czerwca 2004 r. wygasła umowa o pracę, zawarta pomiędzy nauczycielką a Dyrektorem Szkoły w S. na czas określony od 09 września 2003 r. do 25 czerwca 2004 r., stąd w dniu złożenia wniosku nie zajmuje stanowiska nauczyciela w rozumieniu przepisu §2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 03 sierpnia 2000r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz.U. Nr 70 poz. 825 ze zm.). Pismo to A. J. uznała za decyzję o odmowie nadania jej stopnia nauczyciela mianowanego i w dniu [...] sierpnia 2004r. wniosła od niej odwołanie do Kuratorium Oświaty.. W treści tego odwołania A. J. wniosła o uchylenie decyzji Burmistrza W., zarzucając temu organowi naruszenie przepisu art. 10 ust. 4 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela w jej brzmieniu po zmianach z 18 lutego 2000 r., zgodnie z którym stosunek pracy z nauczycielem kontraktowym nawiązuje się na podstawie umowy o pracę zawieranej na okres umożliwiający uzyskanie stopnia nauczyciela mianowanego, nie dłużej jednak niż na okres trzech lat. Wskazując, iż skoro w przypadku złożenia wniosku po 30 czerwca danego roku postępowanie egzaminacyjne powinno być podjęte i zakończone nie później niż w styczniu lub w lutym następnego roku kalendarzowego, to ustawodawca nie wymaga, aby nauczyciel którego postępowanie to dotyczy był zatrudniony przez cały okres postępowania egzaminacyjnego, gdyż postępowanie to nie zakończy się z upływem trzech lat licząc od dnia zatrudnienia i rozpoczęcia stażu na nauczyciela mianowanego, który zgodnie z art. 9c ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela trwa dwa lata i dziewięć miesięcy. Zdaniem odwołującej się wskazana przez Burmistrza podstawa prawna odmownej decyzji w świetle brzmienia przepisu art. 10 ust. 4 pkt 1 Karty Nauczyciela jest nietrafna i nie może rodzić żadnych ujemnych skutków prawnych w zakresie złożonego wniosku o postępowanie egzaminacyjne. Argumentując, iż spełniła wymogi do uzyskania stopnia awansu zawodowego, A. J. wniosła o wydanie przez Kuratora decyzji o nadaniu jej stopnia nauczyciela mianowanego. Odwołanie to Burmistrz W. wraz z pismem przewodnim z dnia [...]r. Nr [...] przekazał Kuratorowi Oświaty, który pismem z dnia [...]r. Nr [...], adresowanym do Burmistrza W. i oznaczonym jako odpowiedź na wyżej wskazane pismo przewodnie z dnia [...] sierpnia 2004 r., poinformował ten organ, że nie ma podstaw do wniesienia odwołania w związku z nie wszczęciem postępowania egzaminacyjnego na stopień nauczyciela mianowanego. Kurator poinformował nadto, iż jako organ nadzoru pedagogicznego stwierdza prawidłowość stanowiska organu prowadzącego szkołę w zakresie nie dopuszczenia do wszczęcia postępowania egzaminacyjnego. Kurator wyjaśnił, iż oceny tej dokonał po analizie stanu faktycznego sprawy, wskazując iż okres od 09 września 2003 r. do 29 lutego 2004 r. nie podlega zaliczeniu do okresu stażu, z uwagi na zatrudnienie strony jako nauczyciela języka angielskiego niezgodnie z posiadanymi kwalifikacjami. Kurator Oświaty wskazał, iż okres ten jest przerwą w odbywaniu stażu wynoszącą pięć miesięcy i dwadzieścia dni, a wobec tej okoliczności podjęcie postępowania egzaminacyjnego na stopień nauczyciela mianowanego nie znajdowało uzasadnienia. Jednocześnie Kurator wyjaśnił, iż organ prowadzący szkołę nie wydał w tej sprawie decyzji administracyjnej i odmówił wszczęcia postępowania egzaminacyjnego. Stanowisko to Kurator przesłał A. J.do wiadomości. Wnosząc w dniu 13 listopada 2004 r. skargę do tut. sądu administracyjnego A. J. argumentowała, iż otrzymane przez nią stanowiska Burmistrza W. oraz Kuratora Oświaty są decyzjami administracyjnymi, na które przysługuje jej prawo złożenia skargi. Wnosząc o uchylenie zaskarżonych rozstrzygnięć oraz o nadanie stopnia nauczyciela mianowanego A. J. powtórzyła argumentację przedstawioną w odwołaniu od rozstrzygnięcia organu I instancji, wskazując na nieprawidłowości działania tego organu podczas odbywanego przez nią stażu, a następnie zaniechania podjęcia postępowania egzaminacyjnego. Zdaniem skarżącej decyzja odmawiająca podjęcia postępowania egzaminacyjnego jest jednoznaczna z decyzją odmawiającą nadania stopnia awansu zawodowego, stąd została przez nią zaskarżona do Kuratorium Oświaty. Ustosunkowując się do rozstrzygnięcia podjętego przez ten organ skarżąca wskazała, iż błędne jest kwestionowanie długości okresu odbytego przez nią stażu, jak również, że podczas jego odbywania organ prowadzący szkołę oraz dyrekcje szkół, w których pracowała nie podejmowały działań w celu zapewnienia ukończenia stażu na warunkach, na których staż rozpoczynała. Zdaniem skarżącej jedyny konieczny warunek przy rozpoczęciu stażu w dniu 01 września 2001 r. wynikał z art. 3 pkt 3 Karty Nauczyciela, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o stażu, rozumie się przez to okres zatrudnienia nauczyciela w wymiarze co najmniej ½ obowiązkowego wymiaru zajęć, a ten warunek przez cały okres stażu spełniła. Opisując nieprawidłowości, które miały miejsce podczas jej zatrudnienia w Gimnazjum w O. skarżąca wyjaśniła, iż godziła się na kolejne zmiany w zawartej z nią umowie o pracę chcąc uniknąć konfliktów z pracodawcą i z tego powodu nie wystąpiła z powództwem do Sądu Pracy. W uzupełnieniu skargi A. J. przedłożyła dokumentację dotyczącą skierowania jej do nauczania religii w Szkole Podstawowej i Przedszkolu w O. oraz w Przedszkolu w W., jak również dokumentację dotyczącą uzyskania uprawnień do nauczania języka angielskiego. Poinformowała nadto, iż pomimo gwarancji zatrudnienia do dnia 30 czerwca 2004 r. z pracy w Przedszkolu w W. zrezygnowała po odbytej rozmowie z radcą prawnym Kuratorium, który poinformował ją o braku możliwości łączenia w ramach stażu zatrudnienia w różnych rodzajach placówek oświatowych. Na rozprawie w dniu 16 czerwca 2005 r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, iż poza wniesieniem odwołania od decyzji Burmistrza W. do organu II instancji nie zostało wystosowane wezwanie do wydania decyzji w przedmiocie nadania stopnia nauczyciela mianowanego oraz, że w dniu 09 lipca 2004 r. przekazał osobiście Dyrektor Gminnego Zespołu Obsługi Oświaty Urzędu Miasta i Gminy W. sporządzoną przez siebie opinię prawną, której odpis przedłożył do akt sprawy. W treści tej opinii wskazano, iż w momencie rozpoczęcie przez skarżącą stażu istniała możliwość skrócenia stażu do 9 miesięcy na podstawie art. 7 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. z zmianie ustawy Karta Nauczyciela. W końcowym pisemnym wystąpieniu pełnomocnik skarżącej wskazał na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 §2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wnosząc o uznanie całości podjętych przez nią działań w sprawie nadania stopnia nauczyciela mianowanego za skargę na bezczynność organów właściwych w sprawie, na wypadek uznania przez Sąd, że w sprawie nie zostały wydane decyzje. W ocenie strony skarżącej treść otrzymanej korespondencji wskazuje, że sprawa nadania stopnia awansu zawodowego została negatywnie rozpatrzona przez właściwe do orzekania organy administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie, w uzasadnieniu swojego stanowiska wskazując, iż w sprawie nie zostały wydane decyzje administracyjne. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie przerwy w odbywaniu stażu Kurator wyjaśnił, iż prawidłowy przebieg stażu polega na realizowaniu w całym jego ustawowym okresie zadań zgodnie z kwalifikacjami w wymiarze co najmniej ½ etatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Wbrew twierdzeniom Kuratora Oświaty jego pismo z dnia [...]r. Nr [...] uznać należy za decyzję administracyjną, co skutkuje uznaniem prawa skarżącej do wniesienia na nią skargi do sądu administracyjnego. Nauka prawa administracyjnego wskazuje na trzy cechy dające podstawę do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję: po pierwsze decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, iż organ ten rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko; po wtóre decyzja musi wyraźnie wskazywać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego, po trzecie decyzja rozstrzyga konkretną sprawę konkretnej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Wskazane pismo Kuratora Oświaty zawiera owe minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji administracyjnej.; zawiera bowiem oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt (w niniejszej sprawie organem tym jest Kurator Oświaty – właściwy do orzekania jako organ II instancji w sprawach decyzji wydanych w przedmiocie odmowy nadania stopnia nauczyciela mianowanego), wskazuje adresata tego aktu (w niniejszej sprawie co prawda jako adresat pisma wskazany został Burmistrz W., lecz równocześnie pismo to zostało przesłane do wiadomości skarżącej, co potwierdza zawarta w nim adnotacja i co pozwala uznać, iż pismo to jako rozstrzygające o jej prawach jest adresowane również do niej), rozstrzygnięcie o istocie sprawy (w niniejszej sprawie – o odmowie nadania skarżącej stopnia nauczyciela mianowanego) oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (w niniejszej sprawie –Kuratora Oświaty). Ta minimalna liczba elementów pisma organu administracji publicznej w połączeniu z uregulowaniem prawa materialnego i procesowego odnoszącego się do sprawy, której pismo dotyczy, pozwala na ustalenie wszystkich składników materialnego pojęcia decyzji administracyjnej (por. B. Adamiak/ J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H. Beck 2004 str. 464-465). Jednak nawet przy tak ograniczonej co do formy decyzji administracyjnej, sformułowania jej muszą zawierać jednoznaczną i spójną treść. Jest to niezbędne nie tylko, aby przekonać stronę o słuszności rozstrzygnięcia, ale także by umożliwić organom dokonującym kontroli decyzji zweryfikowanie rozumowania organu. Tymczasem z decyzji wydanej przez Kuratora Oświaty jako organu II instancji nie wynika ani podstawa prawna rozstrzygnięcia w przedmiocie żądania skarżącej, ani uzasadnienie faktyczne i prawne, ani nawet jednoznaczna treść rozstrzygnięcia. Organ stwierdza bowiem z jednej strony słuszność stanowiska organu I instancji w zakresie niedopuszczenia do podjęcia postępowania egzaminacyjnego, z drugiej strony wskazuje na brak podstaw do nadania stopnia awansu zawodowego z uwagi na przerwę w odbytym stażu, a zatem rozstrzyga merytorycznie o odmowie nadania stopnia awansu zawodowego, co leży w kompetencji organu I instancji. Decyzja Kuratora Oświaty orzekającego jako organ II instancji, poza nie spełnieniem wymogów określonych w art. 107 k.p.a, godzi ponadto w istotę orzekania w trybie odwoławczym. W sytuacji, gdy organ odwoławczy podnosi, iż nie ma podstaw do wniesienia odwołania w związku z nie wszczęciem postępowania egzaminacyjnego na stopień nauczyciela mianowanego, rozważenia wymagało wydanie postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. o niedopuszczalności odwołania z powodu braku przedmiotu zaskarżenia. W przeciwnym przypadku organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z art. 138 k.p.a.. Jednocześnie w postępowaniu instancyjnym organ odwoławczy nie może powoływać się na przysługujące mu z mocy ustawy uprawnienia organu nadzoru pedagogicznego, mające zastosowanie do sytuacji, gdy Kurator Oświaty ten działa nie jako organ odwoławczy, lecz jako organ nadzoru, którego uprawnienia są węższe od uprawnień organu odwoławczego. Należy również wskazać, iż obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy w całokształcie jej okoliczności. Decyzja Burmistrza W.podjęta została w przedmiocie odmowy podjęcia postępowania egzaminacyjnego i nie może zostać uznana za rozstrzygnięcie o odmowie nadania stopnia awansu zawodowego. Z przepisów rozdziału 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. Nr 118 poz. 1112ze zm.), regulujących tryb nadawania stopni awansu zawodowego nauczycieli wynika, że postępowanie to ma cechy dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej o nadaniu stopnia awansu zawodowego lub odmowie nadania takiego stopnia (art. 9b ust. 4 i 6 ustawy). Postępowanie to jest wieloetapowe i obejmuje odbycie stażu zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego nauczyciela oraz - w przypadku nauczyciela kontraktowego – zdanie egzaminu przed komisją egzaminacyjną (art. 9b ust. 1 ustawy). Przepis art. 9b ust. 2 ustawy stanowi, że komisje egzaminacyjne podejmują postępowanie egzaminacyjne na wniosek nauczyciela skierowany do organu prowadzącego szkołę, a zgodnie z ust. 3 komisje egzaminacyjne przeprowadzają postępowanie egzaminacyjne w styczniu i lutym oraz w maju, czerwcu i lipcu. Przepisy prawne nie przewidują podejmowania przez jakikolwiek organ (w tym organ prowadzący szkołę) decyzji o odmowie podjęcia postępowania egzaminacyjnego. Jeżeli więc nauczyciel spełnia ustawowe wymagania uzasadniające ubieganie się o wyższy stopień awansu zawodowego, to warunkiem podjęcia postępowania egzaminacyjnego na nauczyciela mianowanego jest jedynie jego wniosek skierowany do organu prowadzącego szkołę. Wskazany przepis uzależnia prawo i obowiązek uruchomienia procedury egzaminacyjnej od spełnienia przez nauczyciela wymogów ustawowych; w przypadku, gdy nauczyciel nie spełnia warunków do nadania mu kolejnego stopnia awansu, określonych w art. 9b ust. 1 ustawy, wówczas nauczycielowi zwracającemu się o nadanie stopnia awansu zawodowego należy odmówić jego nadania. Wniosek taki wynika z treści art. 9b ust. 6 ustawy, który stanowi, że w przypadku niespełnienia przez nauczyciela warunków nadania kolejnego stopnia awansu zawodowego, dyrektor szkoły lub właściwy organ wydaje decyzję o odmowie nadania takiego stopnia. Zasada państwa prawa wymaga, aby kontroli instancyjnej oraz sądu podlegały akty i działania organów administracji publicznej, które kształtują sytuację prawną osób. Niewłaściwa forma podjętych rozstrzygnięć, brak pouczenia o możliwości ich zaskarżenia w ostatecznym rachunku mogły w niniejszym przypadku pozbawić skarżącą możliwości kontroli sądowej rozstrzygnięć wydanych w związku z ubieganiem się o nadanie stopnia awansu zawodowego i w konsekwencji zniweczyć jej kilkuletni wysiłek podjęty w związku z ubieganiem się uzyskanie stopnia nauczyciela mianowanego. W postępowaniu administracyjnym zasadą, wynikającą z art.. 138 k.p.a., jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jest wyjątkiem od tej zasady, bowiem zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest zatem ograniczona wymogiem spełnienia wskazanych przesłanek. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je w sposób wadliwy. W niniejszej sprawie brak podjęcia przez Burmistrza W. rozstrzygnięcia w przedmiocie nadania lub odmowy nadania stopnia awansu zawodowego wymagało uchylenia rozstrzygnięcia wydanego w przedmiocie odmowy podjęcia postępowania egzaminacyjnego i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że obie wydane w niniejszej sprawie decyzje, jako obarczone wadami, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, nie mogą się ostać. Decyzje te naruszają podstawowe zasady postępowania administracyjnego - zasadę praworządności (art. 6 kpa), zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) oraz zasadę pogłębiania zaufania do państwa i jego instytucji (art. 8 kpa). Jednocześnie, wobec konieczności rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie nadania stopnia awansu zawodowego przez organy administracji publicznej w obu instancjach, Sąd nie był władny dokonać oceny zarzutów skargi dotyczących ustalenia, czy skarżąca spełniła wymogi do nadania stopnia nauczyciela mianowanego. Poza zakresem kontroli Sądu w sprawie sądowoadministracyjnej są także zarzuty skargi dotyczące oceny działań dyrekcji placówek, w których skarżąca była zatrudniona i w których odbywała staż; zarzuty dotyczące utrudnień w kontynuacji stażu w związku z kolejnymi zmianami umów o pracę oraz kształtowaniem zatrudnienia w poszczególnych placówkach nie podlegają rozpatrzeniu przez sąd administracyjny, ich rozpatrzenie należy bowiem do sądów powszechnych. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z dnia [...]r. Nr [...]. O zwrocie kosztów uiszczonego wpisu od skargi Sąd nie rozstrzygnął, zgodnie z art. 199 w zw. z art. 239 pkt 1 lit. d wskazanej ustawy; w niniejszej sprawie skarżąca uiściła wpis z własnej inicjatywy, a jego zwrot nastąpi odrębnym zarządzeniem, które wydane zostanie po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku. Przepisu art. 152 ustawy nie zastosowano wobec negatywnego charakteru zaskarżonych rozstrzygnięć. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Stankowski /-/P.Miładowski jf