IV SA/Po 1520/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Makosz – Frymus (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2006 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie pomocy w naturze uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z dnia [...] października 2004 r. nr [...] /-/ I. Kucznerowicz /-/ E. Makosz-Frymus /-/ M. Dybowski Dnia [...]` września 2004 r. M.W. złożył w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w J. (dalej: Ośrodek) wniosek o przyznanie pomocy finansowej na wyposażenie dzieci do szkoły. Dnia [...] września 2004 r. pracownik socjalny Ośrodka wraz z osobą towarzyszącą udał się do miejsca zamieszkania Wnioskodawcy celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, lecz nie zastał Wnioskodawcy. Pismem z dnia [...] października 2004 r., doręczonym dnia [...] października 2004 r. Wnioskodawca został wezwany do umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania. Na wezwaniu zamieszczone zostało pouczenie, iż uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Nadto, wezwaniem z tego samego dnia organ zwrócił się do Wnioskodawcy o uzupełnienie dokumentacji poprzez złożenie wymienionych w wezwaniu dokumentów w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Dnia 13 października 2004 r. pracownik socjalny ponowił próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednakże Wnioskodawca nie wyraził zgody na jego przeprowadzenie (k. 12 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] października 2004 r., [...], wydaną z upoważnienia Burmistrza, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: kpa) oraz art. 48 ust. 4 i 5, 107 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm., dalej: ups) umorzono postępowanie dotyczące rozpatrzenia wniosku o przyznanie pomocy w formie pokrycia wydatków na wyposażenie dzieci do szkoły. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dokonanie oceny, czy osoba lub rodzina kwalifikuje się do świadczeń z pomocy społecznej następuje po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, do którego przeprowadzenia niezbędna jest współpraca osoby zainteresowanej. Pismem z dnia [...] października 2004 r. M. W. odwołał się od decyzji z dnia [...] 2004 r., wskazując, że obraża ona stan faktyczny i obowiązujące prawo. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium wskazało, że wydanie decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia z pomocy społecznej następuje po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Wskazano, że M. W. nie złożył dokumentów potwierdzających sytuację materialną. Nie doszło nadto do odmowy złożenia oświadczenia o dochodach. Uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu powoduje, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Pismem z dnia [...] listopada 2004 r. M.W. złożył skargę do sądu administracyjnego, kwestionując wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję i zarzucając organowi naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie mogą się ostać. Organy administracji publicznej prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie uznały, iż z uwagi na brak współdziałania Skarżącego, wyrażony poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Analiza okoliczności sprawy prowadzi do wniosku, iż to właśnie kwestia bezprzedmiotowości w kontekście wykładni art. 105 kpa ma zasadnicze znaczenie dla oceny legalności wydanych w postępowaniu decyzji. Jak wskazuje się zazwyczaj w doktrynie, przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa. Bezprzedmiotowość postępowania dotyczy więc sytuacji, gdy sprawa, która miała być załatwiana w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed wszczęciem postępowania, albo w jego toku utraciła tenże charakter (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 619). Wykładnia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego prowadzi do konkluzji, iż organ administracji publicznej w toku postępowania obowiązany jest do kontroli tego, czy istnieją wszystkie konstytutywne elementy sprawy administracyjnej, a w przypadku, gdy choćby jeden z nich odpadnie – winien umorzyć postępowanie. Zgodnie z art. 104 § 2 kpa, decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Postępowanie prowadzone przez organy administracji publicznej winno prowadzić do celu, jakim jest wydanie decyzji rozstrzygającej o prawach bądź obowiązkach strony tegoż postępowania. Umorzenie postępowania winno mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy nie ma możliwości wydania decyzji merytorycznej (wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r., IV SA 1634/96, LEX nr 43795). Przesłanki umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa nie mogą zaś być interpretowane rozszerzająco (wyrok SN z dnia 9 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNP 1996, nr 11, poz. 150). W ocenie Sądu zachowanie Skarżącego, który uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, nie może być traktowane jako przesłanka wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Okoliczność ta bowiem nie powoduje, iżby przestał istnieć przedmiot postępowania. Skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy w naturze, i sprawa, zakreślona tymże wnioskiem, nadal istniała w dacie orzekania przez organy. Sprawa ta – na skutek braku współdziałania Skarżącego – nie utraciła charakteru sprawy administracyjnej. Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w sposób określony w art. 77 § 1 kpa – a więc dążyć do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Okoliczność braku współdziałania w zakresie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania Skarżącego (zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 września 2001 r. w sprawie wywiadu środowiskowego (rodzinnego) oraz rodzaju dokumentów wymaganych do przyznania renty socjalnej, Dz. U. Nr 114, poz. 1220), jako okoliczność faktyczna potwierdzona protokołami, winna być uwzględniona przy wydaniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Skoro Skarżący uniemożliwił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jego żądanie winno spotkać się z odmową przyznania wnioskowanego świadczenia (wyrok NSA z dnia 7 maja 2002 r., I SA 3337/01, LEX nr 81651), a nie umorzeniem postępowania. Organ nadto wadliwie ocenił okoliczność braku złożenia przez Skarżącego oświadczenia o dochodach. Wprawdzie bowiem przepis prawa (art. 107 ust. 5 ups) wprost wskazuje, że odmowa jego złożenia uprawnia do podjęcia decyzji o odmowie przyznania świadczenia z pomocy społecznej, nie oznacza to jednak, iżby w sytuacji, której nie dojdzie ani do złożenia oświadczenia, ani odmowy jego złożenia (z uwagi na fakt, iż nie został przeprowadzony wywiad środowiskowy), były podstawy do uznania postępowania za bezprzedmiotowe. Podkreślenia wymaga nadto, iż wadliwie sformułowane zostało pouczenie zawarte w wezwaniu z dnia [...] października 2004 r. (k. 11 akt administracyjnych). Powodem pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 kpa mogą być bowiem jedynie określone braki formalne podania. Z pewnością zaś nie należy do takich okoliczność uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Wydaje się, że organ dostrzegł to uchybienie, wydając wadliwą decyzję o umorzeniu postępowania, w miejsce wskazanego w wezwaniu pozostawienia podania bez rozpoznania. Uznać więc należy, iż umarzając postępowanie pomimo braku po temu przesłanek organy prowadzące postępowanie dopuściły się naruszenia art. 105 § 1 kpa, a także art. 77 § 1 kpa. W takim stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: upsa) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Z uwagi na okoliczność, iż decyzja nie przyznała uprawnień podlegających wykonaniu, zbędne było orzekanie o wstrzymaniu jej wykonania w trybie art. 152 upsa. /-/ I. Kucznerowicz /-/ E. Makosz-Frymus /-/ M. Dybowski MK