IV SA/Po 153/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi F. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego w związku z powodzią 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z [...] listopada [...] r. nr [...] w tej tylko części, w której nie orzeczono o prawie do zasiłku celowego w kwocie przekraczającej 2000 zł (dwa tysiące), 2. określa, że zaskarżona decyzja może być wykonana w części, w której przyznano świadczenie. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2010 r.) Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. (dalej Kierownik MGOPS albo organ I instancji), na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej ups), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. (Dz.U. nr 132, poz. 889, dalej rozporządzenie) i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), przyznał F. M. pomoc jednorazową w formie zasiłku celowego w wysokości 2.000 zł z tytułu powodzi, określając termin wypłaty świadczenia na dzień 6 grudnia 2010 r. w kasie Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. i nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że Wnioskodawca spełnił przesłanki do otrzymania jednorazowej pomocy, ponieważ prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni powyżej 5 ha użytków rolnych, w którym powstały szkody spowodowane przez powódź (k. 2 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. F. M. złożył odwołanie od decyzji z [...] listopada 2010 r. wskazując, że wnioskował On o pomoc w kwocie 4.000 zł, a otrzymał 2.000 zł. Odwołujący uznał zaskarżoną decyzję organu I instancji za krzywdzącą dlań. Podkreślił, że posiada całoroczne polisy ubezpieczenia upraw oraz polisy ubezpieczeń obowiązkowych upraw (k. 4 kat SKO). Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2010 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO albo Kolegium) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu SKO wskazało, że zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia, pomocy (zasiłku celowego) udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętych ubezpieczeniem społecznym rolników. W myśl § 5 pkt 2 rozporządzenia, pomoc przysługuje, z zastrzeżeniem § 6 i 7, w wysokości 4.000 zł - w przypadku rodziny rolniczej prowadzącej gospodarstwo rolne o powierzchni powyżej 5 ha użytków rolnych, w których powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan. Kolegium uznało, że bezsprzecznym jest, że rodzina Odwołującego posiada gospodarstwo rolne o areale spełniającym przesłanki wynikającej z § 5 pkt 2 rozporządzenia. Zaznaczyć jednak należy, że w myśl § 7 rozporządzenia, pomoc dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, pomniejsza się o 50 %, jeżeli przed powstaniem tych szkód nie została zawarta umowa ubezpieczenia obejmująca ochroną ubezpieczeniową co najmniej 50 % powierzchni upraw rolnych, z wyłączeniem łąk i pastwisk, lub co najmniej 50 % liczby zwierząt gospodarskich. "Bezsprzecznym jest, że Zainteresowany w momencie powstania szkód w gospodarstwie rolnym (14.05.2010 r. - 24.05.2010 r.) posiadał umowę ubezpieczenia tożsamą jak wynika z § 7 rozporządzenia". Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez Odwołującego w odwołaniu od decyzji z [...] listopada 2010 r. SKO zaznaczyło, że "uzasadnienie ww decyzji nie precyzuje, co stanowi odmowę przyznania zainteresowanemu pomocy w wysokości 4.000 zł. Organ I instancji odmawiając przyznania pomocy w w/w formie, winien w sposób szeroki i merytoryczny uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie. Powyższe stanowi warunek konstytutywny wydania decyzji administracyjnej, bez której organ II instancji nie może dokonać kontroli prawidłowości wydanego orzeczenia" (s. 2 decyzji z 20 grudnia 2010 r.). Pismem datowanym na dzień [...] stycznia 2011 r. F. M. złożył skargę od decyzji z [...] grudnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA), wnosząc o ponowne rozpatrzenie jego sprawy. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że przedmiotem sprawy jest pomniejszenie decyzją Kierownika MGOPS przyznanego Mu zasiłku celowego w związku ze szkodami spowodowanymi przez powódź. Skarżący otrzymał pomoc jedynie w kwocie 2.000 zł, uważając ją za krzywdzącą dlań, ponieważ winien był on otrzymać 4.000 zł. Szkody, jakie Skarżący poniósł w uprawach w wyniku powodzi, były dlań bardzo duże. Zasiłek przyznany Skarżącemu w pełnej wysokości stanowiłby dużą pomoc na zakup pasz i zboża (k. 4 akt sądowych). Odpowiadając na skargę pismem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], Kolegium wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Zdaniem SKO, stanowisko Skarżącego zaprezentowane w skardze do WSA nie wpływa na prawidłowość podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa.). Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji SKO z [...] grudnia 2010 r. i poprzedzającej ją decyzji Kierownika MGOPS z [...] listopada 2010 r. Sąd miał na względzie, że Skarżący wnioskiem z [...] września 2009 r., skierowanym do Kierownika MGOPS, wystąpił o przyznanie zasiłku celowego w kwocie 4.000 zł, w związku z powodzią spowodowaną deszczami nawalnymi, które nawiedziły gospodarstwo Skarżącego położone w Ś. koło K., w dniach od [...] maja 2010 do [...] maja 2010 r. Skarżący jest posiadaczem gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha użytków rolnych, w tym upraw rolnych o powierzchni [...] ha. Zajmuje się on produkcją rolną w zakresie uprawy zbóż, ziemniaków i hodowlą trzody chlewnej. Na skutek powodzi Skarżący poniósł straty w prowadzonym gospodarstwie rolnym oszacowane przez Komisję Wojewódzką dnia [...] września 2010 r. na kwotę [...] zł. Skarżący w dniu [...] czerwca 2009 r. zawarł z PZU SA umowę ubezpieczenia "Bezpieczne Gospodarstwo", nr polisy [...], obejmującą swym zakresem Jego gospodarstwo rolne: mienie ruchome od ognia i innych zdarzeń losowych, aparaty i inne urządzenia elektryczne – od przebić spowodowanych wyładowaniami atmosferycznymi, uprawy – zboża, grykę, kukurydzę, ziemniaki, rośliny pastewne i okopowe uprawiane na paszę – od gradobicia, zboża – od ognia, w okresie ubezpieczenia od [...] czerwca 2009 r. do [...] czerwca 2010 r. Powyższy stan faktyczny Sąd ustalił na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów w postaci wniosku Skarżącego o zasiłek celowy w związku z powodzią, obsunięciem się ziemi lub huraganem w 2010 r. z [...] września 2010 r.; umowy ubezpieczenia gospodarstwa rolnego zawartej przez Skarżącego z PZU SA w dniu [...] czerwca 2009 r.; protokołu oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej z dnia [...] września 2010 r. Sąd dał wiarę wskazanym odpisom dokumentów, bowiem nie zostały one zakwestionowane przez Strony i nie nasunęły Sądowi wątpliwości co do ich autentyczności i wiarogodności, pozostając niesprzecznymi w zakresie zdarzeń procesowych z twierdzeniami Skarżącego (106 § 5 ppsa w zw. z – odpowiednio - art. 244 § 1 i art. 245 kpc, i – odpowiednio – art. 252 i 253 kpc; postanowienie SN z 27.1.2006 r. III CK 369/05, OSNC 11/06/187; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego Komentarz LexisNexis 2009 t. 1 s. 707 uw. 32). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ups, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ups). Zgodnie z art. 40 ust. 2 ups, zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Stosownie do art. 40 ust. 3 ups, zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Posłużenie się przez ustawodawcę liczbą mnogą (straty - art. 40 ust. 2 ups) wskazuje na rozmiar i rozległość następstw zdarzenia, które te straty wywołało. Straty, z definicji, powinny być uszczerbkami znacznych rozmiarów. Nie każde pomniejszenie dóbr zainteresowanego lub jego rodziny, choćby pozostawało w związku przyczynowym ze zdarzeniem losowym, klęską żywiołową lub ekologiczną, ma walor strat (W. Maciejko, w: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, LexisNexis 2010 r., s. 185-186 uw. 4). W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdowało również nieobowiązujące już rozporządzenie z 2010 r., które zgodnie z § 1 określało szczegółowe warunki udzielania pomocy społecznej rodzinom rolniczym, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r., realizowanej w ramach przyjętego przez Radę Ministrów programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. Zgodnie z § 2 pkt 1-3 powołanego rozporządzenia, pomocy udziela się rodzinie rolniczej, w której co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym ubezpieczeniem społecznym rolników, jeżeli szkoda spowodowana przez powódź w uprawach rolnych, zwierzętach gospodarskich, budynkach inwentarskich, magazynowo-składowych, szklarniach, innych budynkach i budowlach służących do produkcji rolniczej, ciągnikach, maszynach i urządzeniach rolniczych została oszacowana przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód i wyniosła ona średnio powyżej 30 % średniej rocznej produkcji rolnej z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, lub dziale specjalnym produkcji rolnej - w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Pomoc jest udzielana jednorazowo, w formie zasiłku celowego przyznawanego na zasadach określonych w art. 40 ust. 2 i 3 ups, przez kierownika ośrodka pomocy społecznej, który działa z upoważnienia wójta (§ 3 ust. 1 rozporządzenia), na wniosek osoby zainteresowanej złożony do kierownika ośrodka pomocy społecznej (§ 4 pkt 1 rozporządzenia). Z zastrzeżeniem § 6 i 7 rozporządzenia pomoc przysługuje w wysokości: 1) 2.000 zł - w przypadku rodziny rolniczej prowadzącej gospodarstwo rolne o powierzchni do 5 ha użytków rolnych lub dział specjalny produkcji rolnej, w których powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan, 2) 4.000 zł – w przypadku rodziny rolniczej prowadzącej gospodarstwo rolne o powierzchni powyżej 5 ha użytków rolnych, w którym powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan. Pomoc dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych lub zwierzętach gospodarskich, pomniejsza się o 50 %, jeżeli przed powstaniem tych szkód nie została zawarta umowa ubezpieczenia obejmująca ochroną ubezpieczeniową co najmniej 50 % powierzchni upraw rolnych, z wyłączeniem łąk i pastwisk, lub co najmniej 50 % liczby zwierząt gospodarskich, co najmniej od jednego z ryzyk: suszy, gradu, deszczu nawalnego, ujemnych skutków przezimowania, przymrozków wiosennych, powodzi, huraganu, pioruna, obsunięcia się ziemi lub lawiny (§ 7 rozporządzenia). Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej sprawy należy zauważyć, że organ I instancji przyznał Skarżącemu 2.000 zł w formie zasiłku celowego, nie wyjaśniając w ogóle powodów, które legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia. Kierownik MGOPS-u poza zacytowaniem w uzasadnieniu przepisów rozporządzenia i stwierdzeniem, że w świetle powołanego rozporządzenia Skarżący spełnił przesłanki do otrzymania jednorazowej pomocy, nie wyjaśnił dlaczego Skarżącemu należał się zasiłek celowy w takiej, a nie innej wysokości. Było to o tyle konieczne, że Skarżący we wniosku z [...] września 2010 r. wniósł o przyznanie zasiłku celowego w kwocie 4.000 zł (k. 5 akt administracyjnych). Organ I instancji dysponował nadto protokołem Komisji z [...] września 2010 r., w którym w szczegółowy sposób określono wysokość powstałej szkody, a nadto odpisem dokumentu umowy ubezpieczenia gospodarstwa rolnego Skarżącego. Uzasadnienie podjętej przez Kierownika MGOPS decyzji z [...] listopada 2010 r. nie zawiera wskazania faktów, które organ ten uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł ani pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej. Uniemożliwia to dokonanie przez Sąd administracyjny merytorycznej oceny podjętego rozstrzygnięcia. Stanowiło to naruszenie art. 80 i art. 107 § 1 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia zostały następnie powielone w decyzji Kolegium, które wprawdzie stwierdziło wyraźnie, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie precyzuje co stanowi odmowę przyznania Skarżącemu pomocy w kwocie 4.000 zł, jednakże z niewiadomych powodów, Kolegium dostrzegając uchybienie przez organ I instancji art. 107 § 3 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO uchybiło art. 136 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekając o skonkretyzowanym żądaniu (określonym we wniosku na kwotę 4000 zł; k. 5 akt administracyjnych; § 5 pkt 2 rozporządzenia), jeśli organ przyznaje świadczenie w kwocie mniejszej niż żądana, obowiązany jest wyraźnie orzec w sentencji o kwocie przyznanego świadczenia i wskazać, że w pozostałej części odmawia przyznania świadczenia. Mając na uwadze powyższe Sąd w pkt I wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z [...] grudnia 2010 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z [...] listopada 2010 r. w tej tylko części, w której nie orzeczono o prawie do zasiłku celowego w kwocie powyżej 2000 zł. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji winien w pierwszej kolejności dokładnie ustalić stan faktyczny sprawy, mając wszakże na uwadze ustalenia poczynione przez Sąd administracyjny, a następnie w oparciu o normy prawne wywiedzione z przepisów ups i rozporządzenia z 2010 r. rozstrzygnąć o złożonym przez Skarżącego wniosku o przyznanie pomocy w postaci zasiłku celowego. Kierownik MGOPS winien mieć przy tym na względzie, że w § 5-7 rozporządzenia normodawca określił w sposób jednoznaczny przesłanki, od których zależy przyznanie wnioskodawcy zasiłku celowego w określonej wysokości. Uznając w niniejszej sprawie, że Skarżący spełnia przesłanki pozytywne określone w § 5 pkt 2 rozporządzenia, przy braku przesłanek negatywnych z § 7 rozporządzenia, Kierownik MGOPS nie może odmówić przyznania Skarżącemu pomocy finansowej we wnioskowanej przez niego wysokości. W II punkcie wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 ppsa orzekł, że zaskarżona decyzja może zostać wykonana w części, w której przyznano Skarżącemu świadczenie w kwocie 2.000 zł.