IV SA/Po 154/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant Sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi G.K., P.K., A.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniesienia odwołania oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. Zarząd Katastru Miejskiego Geopoz w P zaopiniował pozytywnie podział nieruchomości położonych w P przy ul. S , oznaczonych jako działka nr [...], ark mapy [...], obręb S jako własność A.R. oraz działek nr [...], ark. mapy v, obręb S jako własność G. i P.K.. Projekt podziału zakładał podział na 12 działek o powierzchniach od 802 m2 do 4555 m2. pod warunkiem wydzielenia drogi wewnętrznej o szerokości 10 m. W dniu 25 sierpnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu zatwierdziło projekt podziału ww. działek. W dniu 25 września 2009 r. Zarząd Dróg Miejskich w P. poinformował pełnomocnika A.R. oraz G. i P.K., iż planowane inwestycje mające przebiegać przez ww. działki, a polegające na uzbrojeniu sąsiednich działek - infrastruktura wodnokanalizacyjna, gaz mogą być wykonane na drodze wewnętrznej, będącej własnością prywatną, bez potrzeby nabycia tych działek na rzecz Miasta P . Dnia 19 października 2009 r. pełnomocnik reprezentujący A.R. oraz G. i P.K. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu odwołanie od "decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] września 2009 r. o odmowie wykupu działek nr [...] i [...] z obrębu S , ark. mapy [...], stanowiących drogę wewnętrzną". Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...]stwierdzono niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż w niniejszej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna, a tym samym stronie nie przysługiwał środek odwoławczy w postaci odwołania. Odwołanie pełnomocnika dotyczyło, bowiem pisma Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P z dnia 25 września 2009 r. o odmowie wykupu działek nr [...] i [...]z obrębu S , ark. mapy [...], stanowiących drogę wewnętrzną", nie decyzji administracyjnej. Stanowi to niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym, czy też ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli A.R. oraz G. i P.K.. Zdaniem Skarżących wydane postanowienie zostało oparte na nieprawidłowych przesłankach, jest błędne i powinno zostać uchylone. Dyrektor ZDM błędnie rozstrzygnął o odmowie wykupu należących do nich działek i przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę wewnętrzną, w formie "informacji" zamiast "decyzji administracyjnej". W ocenie Skarżących taka forma załatwienia ich wniosków z dnia 30 czerwca 2009 r. i 21 sierpnia 2009 r. nie jest prawidłowa i godzi w zasadę wynikającą z art. 104 kpa, zgodnie, z którą organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Tytułem wstępu należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.- dalej kpa), zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Organ odwoławczy przed przystąpieniem do oceny żądań i zarzutów zawartych w odwołaniu ma obowiązek dokonać wstępnej kontroli wniesionego środka zaskarżenia poprzez sprawdzenie czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Badając przyczyny niedopuszczalności odwołania wyróżnić możemy przyczyny o charakterze przedmiotowym oraz podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych stwierdzić można, m.in. w przypadku braku przedmiotu zaskarżenia. Powyższe oznacza, iż odwołanie nie przysługuje, gdy czynność organu nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie, dnia 25 września 2009 r. wystosowano do Skarżących pismo informujące ich, iż planowane inwestycje mające przebiegać przez działki nr [...] oraz nr [...], ark. mapy [...], obręb S , a polegające na uzbrojeniu sąsiednich działek (infrastruktura wodnokanalizacyjna, gaz) mogą być wykonane na drodze wewnętrznej, będącej własnością prywatną, bez potrzeby nabycia tych działek na rzecz Miasta P . Na wstępie zasadnym jest wskazanie, iż podstawowym warunkiem dopuszczalności odwołania jest funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej, którą strona zamierza zaskarżyć. Odwołanie jest, bowiem środkiem prawnym przysługującym wyłącznie od decyzji - art. 127 § 1 kpa. Tak w doktrynie prawa administracyjnego jak i w judykaturze rozróżnia się materialnoprawne i formalnoprawne (procesowe) ujęcie decyzji. W ujęciu materialnym decyzja to "kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administracji w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne" (por. uchwałę SN z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. III AZP 1/88, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt IIGSK 1049/08). Z kolei procesowe pojęcie decyzji administracyjnej wywodzić trzeba wprost z brzmienia art. 104 kpa rozpatrywanego łącznie z art. 105 kpa, a przede wszystkim art. 107 kpa oraz art. 1 pkt 1 kpa. Oznacza to po pierwsze, że decyzja administracyjna powinna posiadać znamiona aktu jurysdykcyjnego oraz zamykać czynności procesowe określonej instancji administracyjnej. Znamię jurysdykcyjności decyzji wyraża się w tym, iż treścią decyzji jest jak stanowi art. 104 kpa "załatwienie sprawy", przez co należy rozumieć rozstrzygnięcie o istocie sprawy, a zatem orzeczenie, co do tych interesów prawnych lub obowiązków, które legitymowały określone osoby do udziału w postępowaniu jako strony. W pewnych jednakże przypadkach treścią decyzji będzie stwierdzenie niedopuszczalności rozstrzygania o istocie sprawy, co kończy postępowanie w sprawie przed organem administracyjnym w danej instancji bez orzekania odnośnie interesu prawnego lub obowiązku (por. B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 476-477). W ocenie Sądu, nie sposób uznać, iż pismo Dyrektora ZDM w P z dnia 25 września 2009 r. stanowi decyzję administracyjną. Pismo to można potraktować ewentualnie, jako czynność informacyjną organu administracji, który może działać i w takiej formie. W konsekwencji, więc pismo z dnia 14 października 2009 r. wniesione przez skarżących, zatytułowane "odwołanie" i skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, nie mogło być potraktowane, jako odwołanie. Brak było, więc podstaw do uruchomienia postępowania odwoławczego i wydania decyzji przez organ odwoławczy. Organ ten prawidłowo, zatem stwierdził niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Tym samym brak decyzji organu I instancji wykluczał możliwość rozpatrzenia odwołania przez organ II instancji. Konkludując, uznać należało, iż odwołanie od pisma Dyrektora ZDM w P z dnia 25 września 2009 r. musiało zostać uznane za niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.