IV SA/Po 156/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sąd. WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu V. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. z dnia 9 stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. na rzecz V. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. (dalej również: Dyrektor RZGW w P.; organ II instancji; organ odwoławczy) decyzją z dnia 9 stycznia 2025 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia odwołania I. P. (dalej również: zainteresowana) od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. (dalej również: Dyrektor ZZ w S.; organ I instancji) z dnia 2 października 2024 r. nr [...] odmawiającej w wyniku wznowienia postępowania uchylenia ostatecznej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. z dnia 18 marca 2024 r. nr [...] w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja Dyrektora RZGW w P. została wydana w następującym stanie sprawy. V. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej również: Spółka; inwestor; skarżąca) w dniu 5 stycznia 2024 r. (data wpływu podania do organu) wystąpiła do Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę urządzeń wodnych, tj. likwidację (rozbiórkę) istniejącej sieci drenarskiej na obszarze planowanej inwestycji na powierzchni 4,9 ha oraz wykonanie rurociągów drenarskich usytuowanych w odległości średnio 1,0 m od wewnętrznych granic inwestycyjnych wraz ze studzienkami kontrolnymi, o łącznej długości 1143,10 m, z lokalizacją na terenie nieruchomości obejmującej działkę o nr ewid. [...], obr. [...], położoną w gminie [...]. Dyrektor ZZ w S. decyzją z dnia 6 września 2023 r. nr [...] udzielił Spółce pozwolenia wodnoprawnego na realizację przedmiotowej przebudowy urządzeń wodnych. Dyrektor RZGW w P. decyzją z dnia 16 listopada 2023 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora ZZ w S. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Dyrektor ZZ w S. w piśmie z dnia 22 stycznia 2024 r. zawiadomił strony o ponownym prowadzeniu postępowania w sprawie. Zawiadomienie zostało doręczone wyłącznie Spółce. Informację tę organ I instancji podał także do publicznej wiadomości. W piśmie z dnia 19 lutego 2024 r. I. P. (dalej również: zainteresowana) zwróciła się do Dyrektora ZZ w S. o uznanie jej za stronę postępowania. Postanowieniem z dnia 23 lutego 2024 r. organ I instancji odmówił uznania zainteresowanej za stronę postępowania, powołując się na art. 401 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. 2023 r., poz. 1478, ze zm.) - dalej: p.w. i stwierdzając, że zasięg oddziaływania inwestycji nie będzie wykraczał poza działkę nr [...], co oznacza, że zainteresowana nie jest stroną postępowania. Następnie decyzją z dnia 18 marca 2024 r. Dyrektor ZZ w S. udzielił Spółce pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę urządzeń wodnych, tj. likwidację (rozbiórkę) istniejącej sieci drenarskiej na obszarze planowanej inwestycji na powierzchni 4,9 ha oraz wykonanie rurociągów drenarskich usytuowanych w odległości średnio 1,0 m od wewnętrznych granic inwestycyjnych wraz ze studzienkami kontrolnymi, o łącznej długości 1143,10 m, z lokalizacją na terenie nieruchomości obejmującej działkę o nr ewid. [...] w obrębie [...], gmina [...], powiat Miasto [...]. Decyzja ta została doręczona wyłącznie Spółce. W piśmie z dnia 27 marca 2024 r. (wpływ do organu: 28 marca 2024 r.) inwestor złożył oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora ZZ w S.. Odwołanie od tej decyzji w piśmie z dnia 2 kwietnia 2024 r., sprecyzowanym następnie na wezwanie Dyrektora ZZ w S. w piśmie z dnia 23 kwietnia 2024 r. co do charteru podania, wniosła I. P.. Postanowieniem z dnia 3 czerwca 2024 r. nr [...] Dyrektor RZGW w P. stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania od decyzji Dyrektora ZZ w S. z dnia 18 marca 2024 r. Organ II instancji uznał, że odwołanie zostało wniesione po złożeniu przez Spółkę oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania na podstawie art. 127a § 1 k.p.a., zatem czynność procesowa zainteresowanej dotyczyła decyzji ostatecznej, niemożliwej do wzruszenia zwyczajnym środkiem zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. P. na postanowienie Dyrektora RZGW w P. z dnia 3 czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, wyrokiem z dnia 25 września 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 613/24 uchylił zaskarżone postanowienie, nakazując Dyrektorowi RZGW w P. zbadanie, czy I. P. rzeczywiście ma deklarowany przez nią interes prawny, który legitymowałby ją do brania udziału w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony, a czego organ II instancji nie uczynił, poprzestając od razu na konstatacji, że odwołanie od decyzji Dyrektora ZZ w S. z dnia 18 marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego zostało wniesione po dniu złożenia przez Spółkę oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od tej decyzji. Sąd zarazem wyjaśnił, że ocena sprawy pod kątem zastosowania instytucji oświadczenia z art. 127a § 1 i 2 k.p.a. nie może abstrahować od statusu procesowego podmiotu, który takie oświadczenie składa, jak i podmiotu, który w ustawowym terminie uruchamia środki odwoławcze, powołując się na swój interes prawny. W konsekwencji Sąd stwierdził, że powołanie się przez organ na ostateczność decyzji byłoby usprawiedliwione wyłącznie w przypadku, gdyby w orzeczeniu (tu: postanowieniu) odwoławczym został wykazany brak interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie w sprawie. W odrębnym piśmie z dnia 23 kwietnia 2024 r. I. P. wystąpiła do Dyrektora ZZ w S. o wznowienie postępowania w sprawie znak [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podnosząc, że bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu. Dyrektor RZGW w P., motywując swoje rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu decyzji z dnia 9 stycznia 2025 r. nr [...], wyjaśnił, co następuje. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w S., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., decyzją z dnia 2 października 2024 r. nr [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. z dnia 18 marca 2024 r. nr [...] w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na likwidację i wykonanie urządzeń wodnych na działce o nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...], powiat Miasto [...]. W tejże sprawie organ I instancji, po rozpatrzeniu wniosku I. P. o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postanowieniem z dnia 26 czerwca 2024 r. nr [...] wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. z dnia 18 marca 2024 r. nr [...] w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę urządzeń wodnych tj. likwidację istniejącej sieci drenarskiej i wykonanie rurociągów drenarskich na działce o nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...], powiat Miasto [...]. Postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Dyrektora ZZ w S. z dnia 18 marca 2024 r., gdyż I. P. nie została uznana za stronę z uwagi na fakt, że zasięg oddziaływania przebudowy sieci drenarskiej nie będzie wykraczał poza obrys działki inwestora - działki nr ewid. [...]. Na podstawie "ponownej analizy zebranych materiałów zawartych przy sprawie [...][,] tzn. operatu wodnoprawnego i załączników[,] w tym map, rysunków" organ stwierdził, że "podtrzymuje, iż zgodnie z zawartymi informacjami w operacie wodnoprawnym, przebudowa istniejącej sieci drenarskiej będzie wykonana na działce nr [...] obręb [...], a jej zasięg nie będzie miał negatywnego oddziaływania na działki sąsiednie". Organ I instancji podniósł, że zgodnie z art. 401 ust. 1 p.w. stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Według organu II instancji, uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz przedłożona dokumentacja pozwala na stwierdzenie, że organ I instancji swoje rozstrzygnięcie oparł jedynie na informacjach przedstawionych przez wnioskodawcę, nie weryfikował twierdzeń zainteresowanej i nie prowadził własnych ustaleń w tym zakresie. Organ odwoławczy zauważył, że zainteresowana niejednokrotnie wskazywała, że teren na którym ma zostać wykonana objęta pozwoleniem wodnoprawnym w sprawie znak [...] inwestycja, jest terenem zmeliorowanym. Natomiast ani w toku postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, ani w toku postępowania wznowieniowego organ I instancji nie analizował tejże kwestii, w tym nie ustalił, czy przedmiotowy grunt jest wpisany do ewidencji melioracji wodnych. Według organu II instancji, jest to o tyle istotne, że skoro na przedmiotowych działkach znajdują się elementy sieci melioracyjnej, to konieczne jest zachowanie ciągłości sieci, a w wyniku przebudowy urządzenia melioracyjne powinny spełniać swoje dotychczasowe zadanie i ich funkcja nie powinna ulec zmianie. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z przepisem art. 195 p.w. (Dz.U. z 2024 r., poz. 1087 ze zm.) melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy, czyli taka rola jest celem urządzeń melioracyjnych. Zatem w takim przypadku przymiot strony postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych, ustalany na podstawie art. 401 ust. 1 p.w., nie może być badany w oderwaniu od przepisów dotyczących melioracji wodnych. W podsumowaniu Dyrektor RZGW w P. stwierdził, że w jego ocenie przy wydaniu rozstrzygnięcia nie wyjaśniono istotnych okoliczności faktycznych, mających wpływ na wynik sprawy, co uchybia regule proceduralnej z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zaś rolą organu odwoławczego nie jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, bowiem w konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Dyrektor RZGW w P. uznał, że wobec naruszenia przez Dyrektora ZZ w S. przepisów postępowania należało zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy w wytycznych stwierdził, że organ winien dokonać analizy sprawy z poszanowaniem zasad wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie wyjaśnić podstawy faktyczne i prawne swojego rozstrzygnięcia, starannie je uzasadniając. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej wniosła V. sp. z o.o. (dalej również: skarżąca; strona), reprezentowana przez pełnomocnika procesowego (adwokata). Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy; 2) art. 136 § 1 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia przez organ II instancji postępowania dowodowego w zakresie oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności operatu wodnoprawnego; 3) art. 409 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez jego niezastosowanie, albowiem znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy jest kompletny, spełniający wszystkie normy przewidziane prawem, a nadto zostało w nim zawarte właściwe ustalenie w operacie rodzaju i zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Według Spółki, brak było podstaw do wydania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zaskarżonej decyzji kasatoryjnej, gdyż organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, dokonując oceny, czy nieruchomość I. P. znajduje się w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji. Powyższe, jak również kwestie związane z istniejąca melioracją gruntu wynikają wprost ze znajdującego się w aktach sprawy operatu wodnoprawnego, spełniającego wszelkie wymogi wynikające z obowiązujących przepisów. Dlatego też twierdzenie organu odwoławczego o naruszeniu przez organ I instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy. Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych w uzasadnieniu sprzeciwu, spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jego oddalenie. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. na podstawie art. 64c § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: p.p.s.a., przekazał sprzeciw otrzymany w dniu 3 lutego 2025 r. spółki V. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, reprezentowanej przez ad. K. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. z dnia 9 stycznia 2025 r., znak: [...] uchylającej decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. z dnia 2 października 2024 r., znak: [...], którą odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. z dnia 18 marca 2024 r., znak: [...] w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na likwidację i wykonanie urządzeń wodnych na działce o nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...], powiat Miasto [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji - wnosząc o oddalenie sprzeciwu oraz przekazując, jako załącznik, ułożone w porządku chronologicznym, spięte akta sprawy. Postanowieniem z dnia 11 marca 2025 r. sygn. akt IV SA/Po 156/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 64d § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., przekazał do rozpoznania na rozprawie sprawę ze sprzeciwu V. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. od decyzji Dyrektora RZGW w P. z dnia 9 stycznia 2025 r. nr [...]. W równocześnie toczącym się – na skutek wyżej przywołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 września 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 613/24 – postępowaniu odwoławczym w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na likwidację i wykonanie urządzeń wodnych na działce nr [...], obręb [...], gmina [...], powiat Miasto [...], Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. decyzją z dnia 21 lutego 2025 r. nr [...] uchylił zaskarżoną przez I. P. decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. z dnia 18 marca 2024 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Od decyzji tej V. sp. z o.o. również wniosła sprzeciw, a sprawa została zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu pod sygn. akt IV SA/Po 288/25. Do akt niniejszej sprawy zostały dołączone akta administracyjne postępowania w trybie zwykłym, w którym wydano decyzję Dyrektora ZZ w S. z dnia 18 marca 2024 r. znak [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego, przekazane pierwotnie do akt sprawy IV SA/Po 288/25. Na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2025 r. pełnomocnik Spółki wnoszącej sprzeciw w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 156/25 oświadczył, że wnosi i wywodzi, jak w sprzeciwie. W odpowiedzi na pytanie Sądu, pełnomocnik potwierdził, że toczyło się również w tym samym czasie postępowanie w sprawie decyzji głównej z dnia 18 marca 2024 r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego, w stosunku do której to decyzji wznowiono postępowanie i wydano decyzję odwoławczą, od której strona wniosła sprzeciw w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Dyrektora RZGW w P. z dnia 9 stycznia 2025 r. nr [...], w której organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji z dnia 2 października 2024 r. nr [...], odmawiającą w wyniku wznowienia postępowania uchylenia ostatecznej decyzji Dyrektora ZZ w S. z dnia 18 marca 2024 r. nr [...] w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Na wstępie należy wyjaśnić, że w myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowoadministracyjna w sprawie ze sprzeciwu na decyzję kasacyjną zasadniczo ograniczona jest do badania kwestii proceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy podstaw do uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 64e p.p.s.a.). Przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1387/24, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto warto dodać, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w aktach tejże sprawy (por. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21, dostępnym jw.). Rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie może weryfikować, czy organ drugiej instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy i dokonał prawidłowej oceny skutków prawnych poczynionych ustaleń faktycznych. W ten sposób wkroczyłby bowiem w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej, uzasadniającej jego zastosowanie. Tego rodzaju ocen, mających wpływ na prawa i obowiązki obywateli, sąd administracyjny dokonywać może bowiem jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Należy jeszcze zaznaczyć, że sprzeciw został rozpoznany na rozprawie, co znajduje swoją podstawę w art. 64d § 2 p.p.s.a. Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że według art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Poza tym, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.). Co do zasady, organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w przeprowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisami art. 15 i art. 136 k.p.a. Pierwszy z nich statuuje zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a drugi określa granice uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.). Niemniej jednak, zgodnie z tą zasadą rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (patrz np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17, dostępny jw. - i powołane tam orzecznictwo). Decyzji organu odwoławczego należy zatem stawić wszystkie wymagania wynikające z powyżej przywołanych przepisów, jak konieczność respektowania zasady prawdy obiektywnej (art. 7), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8), zasady przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 11), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego i motywowania stanowiska organu (przede wszystkim art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a.). Sąd zarazem podkreśla, że w postępowaniu wywołanym wniesieniem sprzeciwu sąd administracyjny nie bada, jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron i czy organy uczyniły to prawidłowo, mając na uwadze odpowiednie przepisy. Sąd ma ocenić wyłącznie, czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, tj. czy postępowanie przed organem I instancji było wadliwe pod względem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie (tak NSA w wyroku z dnia 6 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 882/23, dostępnym jw.). W kontrolowanej sprawie Sąd stwierdził, że sprzeciw jest zasadny, bowiem kwestionowana decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a. Niemniej jednak uchylenie nastąpiło zasadniczo z innych powodów niż podniesione w sprzeciwie. W realiach rozpoznawanej sprawy organ II instancji nie wywiązał się z obowiązków, jakie są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, gdyż w sprawie nie wystąpiły podstawy do zastosowania takiego rozstrzygnięcia, jakie zostało wydane w postępowaniu odwoławczym. Dalsze rozważania należy rozpocząć od stwierdzenia, że przy ocenie przez organ drugiej instancji naruszeń prawa procesowego i stwierdzenia konieczności poczynienia niezbędnych ustaleń co do okoliczności faktycznych i wyjaśnienia zakresu sprawy organ odwoławczy ma prawo odnieść się do treści przepisów materialnych i procesowych. Zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (por. np. wyroki NSA z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1299/17, 28 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14, 12 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2386/13 - orzeczenia dostępne jw.). Jeżeli znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy – tak procesowe, jak i materialnoprawne – wpływają na ocenę, czy organ pierwszej instancji wyjaśnił i ustalił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności sprawy i właściwie zastosował przepisy postępowania, organ odwoławczy powinien się do nich odnieść i przedstawić odpowiednie poglądy. W ocenie Sądu, po stronie organu II instancji zabrakło wnikliwego wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych i prawnych warunkujących zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim Dyrektor RZGW w P. przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy (znak sprawy odwoławczej: [...]) całkowicie pominął analizę kwestii dotyczących podstaw do wznowienia postępowania i prowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym (znak sprawy [...]) w sytuacji, gdy równolegle toczyło się postępowanie odwoławcze w trybie zwykłym (znak sprawy: [...]) w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawego (znak sprawy: [...]). Trzeba mieć na uwadze, że z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 września 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 613/24, a także z faktu, że po wydaniu tego wyroku toczyło się postępowanie odwoławcze w trybie zwykłym w sprawie znak [...] należy wywieść wniosek, że na dzień rozstrzygania sprawy we wznowionym postępowaniu – tak przez organ I instancji (2 października 2024 r.), jak i organ odwoławczy (9 stycznia 2025 r.) – sprawa główna (postępowanie w trybie zwykłym) nie została zakończona decyzją ostateczną. Na dzień rozstrzygania przez organy we wznowionym postępowaniu decyzja z dnia 18 marca 2024 r., wydana w postępowaniu w trybie zwykłym w sprawie znak [...], nie była ostateczna. Przywołany, prawomocny wyrok tutejszego Sądu (patrz: art. 168 § 1 p.p.s.a.), wiąże Sąd i strony tego postępowania (art. 170 i art. 171 p.p.s.a.). Poza tym już z chwilą jego wydania postanowienie Dyrektora RZGW w P. z dnia 3 czerwca 2024 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji Dyrektora ZZ w S. z dnia 18 marca 2024 r. nie mogło wywoływać skutków prawnych (art. 152 § 1 p.p.s.a.). Stosując się do wytycznych zawartych w tymże wyroku (art. 153 p.p.s.a.), Dyrektor RZGW w P. prowadził postępowanie odwoławcze w sprawie w trybie zwykłym (wywołane odwołaniem I. P. z dnia 2 kwietnia 2024 r.), które zakończył wydaniem decyzji z dnia 21 lutego 2025 r. nr [...] uchylającej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Dyrektora ZZ w S. z dnia 18 marca 2024 r. nr [...] Nawet uznając, że w dacie wydania postanowienia z dnia 26 czerwca 2024 r. znak [...] o wznowieniu postępowania w sprawie znak [...] Dyrektor ZZ w S. mógł zasadnie przyjąć, że wobec wydania ostatecznego (patrz: art. 134 k.p.a.) postanowienia Dyrektora RZGW w P. z dnia 3 czerwca 2024 r. nr [...] stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego przez I. P. odwołania od decyzji Dyrektora ZZ w S. z dnia 18 marca 2024 r., decyzja ta jest ostateczna – a co nie było oczywiste w dniu wniesienia odwołania (2 kwietnia 2024 r.) i złożenia wniosku o wznowienie postępowania (23 kwietnia 2024 r.), mimo uczynienia na decyzji z dnia 18 marca 2024 r. (w aktach organu I instancji) adnotacji, że przedmiotowa decyzja stała się ostateczna i podlega wykonaniu z dniem 28 marca 2024 r. – to na dzień rozstrzygania sprawy we wznowionym postępowaniu stan sprawy nie pozwalał na stwierdzenie, że została ona zakończona decyzją ostateczną. Poza tym, skoro postępowanie zostało wznowione postanowieniem z dnia 26 czerwca 2024 r., to z uwagi na okoliczności i złożone uwarunkowania prawne sprawy organ powinien był rozważyć zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia w postępowaniu w trybie zwykłym kwestii dopuszczalności odwołania. To ostatnie nastąpiło zaś dopiero w dniu 21 lutego 2025 r. w drodze wydania przez Dyrektora RZGW w P. decyzji kasacyjnej nr [...], uchylającej decyzję Dyrektora ZZ w S. z dnia 18 marca 2024 r. nr [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Aktualnie postępowanie zwykłe w sprawie znak [...] nie jest zakończone decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. Powyższe okoliczności jednoznacznie wynikają z akt administracyjnych - akt postępowania wznowieniowego znak [...] (znak sprawy odwoławczej: [...]) oraz postępowania w trybie zwykłym znak [...] (znak sprawy odwoławczej: [...]). W takich warunkach organ II instancji powinien był rozważyć, czy prowadzenie wznowionego postępowania jest dopuszczalne, czy też zachodzi jego bezprzedmiotowość (art. 105 § 1 k.p.a.) i w sprawie zaistniały podstawy do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji z dnia 2 października 2024 r. nr [...] i umorzenia postępowania pierwszej instancji (wznowionego postępowania). Tym bardziej jest to aktualne z uwagi na wydanie przez Dyrektora RZGW w P. decyzji z dnia 21 lutego 2025 r. w drodze wydania przez Dyrektora RZGW w P. decyzji kasacyjnej, uchylającej decyzję Dyrektora ZZ w S. z dnia 18 marca 2024 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Należy przypomnieć, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, co wynika z przywołanego art. 15 k.p.a. Zasada dwuinstancyjności postępowania obowiązuje także w trybach nadzwyczajnych. Zgodnie z tą zasadą, organ odwoławczy obwiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Nie jest możliwe i dopuszczalne jednoczesne prowadzenie postępowania w tej samej sprawie w trybie zwykłym oraz w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 sierpnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wr 184/08, dostępny jw.). Postępowanie wznowieniowe jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem w stosunku do prowadzonego wcześniej postępowania w trybie zwykłym. Uruchomienie postępowania odwoławczego, co miało miejsce w niniejszej sprawie, uniemożliwia jednoczesne zastosowanie nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego przewidzianego w art. 145 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 3/08, dostępny jw.). Brak odpowiednich ustaleń i rozważań w powyższym zakresie narusza zatem reguły postępowania administracyjnego - przede wszystkim art. 7 i art. 8 § 1 oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji również art. 105 § 1, art. 138 § 1 i 2 oraz art. 145 § 1 i art. 151 § 1 k.p.a. Mogło to niewątpliwie mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro wydanie decyzji kasacyjnej w stwierdzonych okolicznościach sprawy okazało się nieuprawnione. W okolicznościach badanej sprawy nie zachodziły podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy powinny zostać wyjaśnione i rozważone podstawy wydania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję z jednoczesnym umorzeniem postępowania pierwszej instancji (tj. umorzeniem wznowionego postępowania). Podsumowując, kontrola decyzji zaskarżonej w drodze sprzeciwu wykazała, że organ II instancji nie wykazał spełnienia warunków do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wobec czego niewątpliwie doszło po stronie organu II instancji do naruszenia tego przepisu. Wydanie decyzji kasacyjnej nie znalazło zatem wymaganego uzasadnienia w uwarunkowaniach faktycznych i prawnych sprawy. W konsekwencji, należało uwzględnić sprzeciw, gdyż zostały spełnione przesłanki do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ II instancji uwzględni wytyczne co do dalszego postępowania wynikające z niniejszego uzasadnienia. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.). Sąd uwzględnił żądanie strony i wynik sprawy. Na zasądzone koszty składają się: uiszczony wpis w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł i uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.