IV SA/Po 157/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sąd. WSA Jacek Rejman Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 11 grudnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (znak: [...]) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...], Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, nr [...] z dnia 14 sierpnia 2024 r. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego. Z akt administracyjnych sprawy wynikał następujący stan faktyczny: W dniu 31 lipca 2024 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. wpłynął wniosek J. O. (dalej: skarżący) o udzielenie pomocy w formie zasiłku stałego. W trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym oraz że prowadzi gospodarstwo domowe z matką, K. O.. Dochodem rodziny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku była emerytura matki skarżącego w wysokości [...] zł. Decyzją z dnia 14 sierpnia 2024 r. (nr [...]) Burmistrz Miasta [...] odmówił skarżącemu przyznania zasiłku stałego. Organ I instancji przywołał przepisy ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którymi prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty [...]zł. Zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W ocenie organu I instancji z uwagi na fakt, że dochód za miesiąc czerwiec 2024 wynosił [...] zł kryterium dochodowe zostało przekroczone. Od powyższej decyzji odwołał się skarżący, wskazując, że sam nie ma żadnych dochodów, a jego matka jedynie okazjonalnie przebywa w jego miejscu zamieszkania, a faktycznie zamieszkuje w innej miejscowości. Wymienioną we wstępie decyzją z dnia 11 grudnia 2024 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Kolegium materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie dostarcza wystarczających podstaw do przyjęcia, że skarżący prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Przeciwnie, zebrane dowody jednoznacznie wskazują na wspólne gospodarowanie z matką, co implikuje konieczność uwzględnienia jej dochodów w ocenie spełnienia kryterium dochodowego. Kolegium podniosło także, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901, dalej: u.p.s.) pomoc społeczna stanowi instrument wsparcia adresowany do osób, które nie są w stanie samodzielnie przezwyciężyć trudnych sytuacji życiowych. Jednakże przyznanie świadczeń z tego systemu wymaga spełnienia określonych przesłanek, w tym kryterium dochodowego, które ma charakter obligatoryjny. Organ administracyjny, działając na podstawie i w granicach prawa, nie jest uprawniony do jego dowolnego kształtowania, ani odstępowania od jego stosowania, niezależnie od okoliczności osobistych lub życiowych skarżącego. Skarżący, nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem organu odwoławczego, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, podnosząc, że w chwili złożenia wniosku nie posiadał żadnych dochodów – także z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc jednocześnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c p.p.s.a., względnie stwierdza nieważności decyzji, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Materialnoprawny wzorzec kontroli legalności zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901, dalej: u.p.s.). Stosownie do art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.s. zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W myśl art. 37 ust. 2 pkt 2 u.p.s. zasiłek stały ustala się w przypadku osoby w rodzinie w wysokości różnicy między kwotą stanowiącą 130% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie. Przyczyną odmowy przez organ zarówno I , jak i II instancji było przekroczenie kryterium dochodowego. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych przysługuje osobie w rodzinie, której dochód na osobę nie przekracza określonego kryterium dochodowego. W przypadku rodziny próg ten wynosi [...] zł na osobę. Organy uznały, że dochód rodziny skarżącego , składający się z emerytury mieszkającej z nim matki K. O. w wysokości [...] zł, znacznie przekracza wspomniane kryterium. Okoliczność ta – jak wskazuje organ odwoławczy – ustalona została na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 7 sierpnia 2024 r. Wskazać trzeba, że art. 6 ust. 14 u.p.s. stanowi, iż na gruncie tej ustawy pod pojęciem "rodzina" rozumie się osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega ono na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej (zob. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2024 r., sygn. akt I OSK 1621/23, wszystkie orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezsporne w sprawie jest to, że matka skarżącego jest osobą z nim spokrewnioną. Nie ulega również wątpliwości, że skarżący sam we wniosku wskazał, że prowadzi gospodarstwo domowe z matką. Wspólne zamieszkiwanie z matką i prowadzenie z nią gospodarstwa domowego wynika również z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. Obowiązkiem osoby składającej wniosek podlegający rozpoznaniu na drodze postępowania admininistracyjnego jest lojalna współpraca z organem i udzielanie mu już od samego początku postępowania prawdziwych informacji pozwalających na jego sprawne i prawidłowe rozpoznanie. Biorąc jednak pod uwagę okoliczności sprawy (chorobę psychiczną skarżącego,) obowiązkiem organu odwoławczego było szczegółowe odniesienie się do argumentacji skarżącego zawartej w odwołaniu, a w szczególności odniesienie się do sformułowanych w nim wniosków dowodowych albo ich przeprowadzenie. W odwołaniu skarżący wskazał, że mieszka sam w mieszkaniu przy ul. [...] w L. i samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe. Jego matka natomiast mieszka w L. , przy ul. [...]. Zdaniem skarżącego jego matka mieszka tam od czasu wybudowania nieruchomości, i mieszkała tam jeszcze razem ze swoim zmarłym mężem F. . Skarżący natomiast przyjeżdża do L. sprawować opiekę nad swoją [...]-letnią matką, posiadającą znaczny stopień niepełnosprawności. Skarżący w rzeczonym odwołaniu wskazuje także na świadków (sąsiadów), którzy mogliby potwierdzić, że jego matka nie zamieszkuje razem z nim mieszkania w L.. Z formularza wywiadu środowiskowego nie wynika jednoznacznie, aby matka skarżącego przebywała podczas przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w mieszkaniu przy ul. [...] w L.. Jeśli przebywała, to nie podpisała formularza wywiadu środowiskowego. W złożonym odwołaniu skarżący argumentuje, że w przedmiotowym mieszkaniu jest tylko jedno jednoosobowe łóżko, z czego już jego zdaniem wynika, że jego matka tam nie mieszka. Nadto już w dniu 7 października 2024r. (a zatem przed zaskarżoną decyzją odwoławczą z 11 grudnia 2024 r.) została wydana przez organ I instancji pozytywna decyzja dla skarżącego o przyznaniu mu zasiłku stałego dla osoby samotnie gospodarującej, począwszy od 1 września 2024r. – na skutek wniosku z 24 września 2024r. Oznacza to, że organ ten ustalił, że już 1 września 2024r. skarżący nie mieszkał z matką. W kontrolowanej przez Sąd decyzji wniosek o zasiłek stały został złożony w dniu 31 lipca 2024r. W takiej sytuacji obowiązkiem organu odwoławczego było wyjaśnienie powyższej kwestii, gdyż fakt zamieszkiwania i prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego przez skarżącego z matką budzi wątpliwości, a powyższa kwestia mogła i powinna być jednoznacznie ustalona w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Należy przypomnieć, że strona - zgodnie z art. 78 k.p.a. - posiada uprawnienie do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu. Uprawnienie to podlega ograniczeniom, które pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania, organ powinien każdorazowo rozważyć, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r., II OSK 2191/12 oraz wyrok NSA z dnia 6 października 2015 r., II OSK 314/14). Jeżeli więc strona zgłasza dowód, to w świetle art. 78 k.p.a., wedle którego żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu są okoliczności mające znaczenie dla sprawy, chyba że okoliczności te stwierdzone są wystarczająco innym dowodem, organ administracji może nie uwzględnić jej wniosku dowodowego. Co do zasady jednak organy administracji publicznej nie mogą ignorować aktywności stron w dążeniu do ustalenia stanu faktycznego, szczególnie gdy strony przedstawiają dowody, które w ich ocenie podważają dotychczasowe ustalenia poczynione w toku postępowania. Obowiązkiem organu jest ustosunkowanie się do przedstawionych przez stronę dowodów i wyczerpujące wyjaśnienie pojawiających się na tym tle wątpliwości (por. wyrok NSA z 23.02.2021 r., II GSK 613/19, LEX nr 3147096.) W orzecznictwie sądowadministracyjnym podkresla się, że niedopuszczalna jest odmowa dopuszczenia dowodów tylko z tego względu, że z innych, przeprowadzonych w sprawie, wynikają odmienne fakty, decydujące o ostatecznym wyniku (por. wyrok NSA z 15.09.2017 r., I OSK 3412/15, LEX nr 2463230). Mając na uwadze wszystkie powyższe rozważania, uznać należało, że organ odwoławczy nie czyniąc wymaganych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych i prawnych, naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm, dalej: k.p.a.), a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą orzeczeniem organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy organ odwoławczy nie może się ograniczyć jedynie do kontroli decyzji organu I instancji, a zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji, natomiast treść odwołania przenosi na ten organ taką właśnie kompetencję. Należy nadto dodać, że w niniejszej sprawie skarżący wniósł o przyznanie mu zasiłku stałego (k. 42 akt administracyjnych organu I instancji), natomiast organ odwoławczy, powołując podstawę prawną zaskarżonej decyzji, przywołał przepisy regulujące przyznanie zasiłku celowego, a nie zasiłku stałego (art. 39 ust. 1 oraz art. 41 u.p.s.). Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane będzie uzupełnić materiał dowodowy celem jednoznacznego ustalenia, czy w okresie objętym wnioskiem skarżący prowadził gospodarstwo wspólnie z matką czy też samodzielnie. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.