IV SA/Po 158/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) po rozpoznaniu odwołania M. Z. (dalej: wnioskodawczyni, odwołująca skarżąca) od decyzji Prezydenta Miasta P. (dalej: Prezydent, organ I instancji) z [...].08.2018 r., nr [...] w przedmiocie: uchylenia decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...].06.2018 r. o przyznaniu na rzecz wnioskodawczyni dodatku mieszkaniowego w wysokości [...] zł miesięcznie na okres sześciu miesięcy od dnia 1.05.2018 r. do 31.10.2018 r., na częściowe pokrycie opłat za zajmowany lokal nr [...] na os. W. W. [...] w P. oraz przyznania jej dodatku mieszkaniowego w skorygowanej wysokości [...] zł miesięcznie na okres sześciu miesięcy od dnia 1.05.2018 r. do 31.10.2018 r., działając na podstawie art. 1 ust. 1 - ustawy z dnia 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 570), art. 127 § 2 art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu SKO wskazało, że wymienioną w sentencji decyzją Prezydent, działając na podstawie przepisów: art. 132 k.p.a., oraz art. 7 ust. 1, 1a i 5, art. 2, art. 3, art. 4, art. 5, art. 6, art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21.06. 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 180, dalej: u.d.m.) uchylił decyzję własną z dnia [...].06.2018 r. nr [...] o przyznaniu na rzecz wnioskodawczyni dodatku mieszkaniowego w wysokości [...] zł miesięcznie na okres sześciu miesięcy od dnia 1.05.2018 r. do 31.10.2018 r., na częściowe pokrycie opłat za zajmowany lokal nr [...] na os. W. [...] w P. oraz przyznał jej dodatek mieszkaniowy w skorygowanej wysokości [...] zł na ten sam okres. W sprawie tej Prezydent uwzględnił odwołanie wnioskodawczyni od decyzji z dnia [...].06.2018 r. nr [...] w którym zgłosiła ona zastrzeżenia co do przyjętej do naliczenia dodatku wysokości dochodów rodziny. Organ I instancji dokonał ponownego przeliczenia dochodu Strony stwierdził, że łączne dochody dwuosobowego gospodarstwa domowego z trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku tj. styczeń, luty i marzec 2018 r. wynoszą [...] zł w tym emerytura brutto wnioskodawczyni - w łącznej wysokości -[...] zł, zasiłek stały z MOPR - [...] zł, składka zdrowotna z PUP w łącznej wysokości - [...] zł oraz nadpłata kosztów rozliczenia centralnego ogrzewania, ciepłej i zimnej wody - w wysokości – [...] zł. Do wysokości dochodów nie doliczono deklarowanej pomocy rodziny w łącznej wysokości - [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wyjaśniono, że wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę pomiędzy wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 12% miesięcznych dochodów, przy czym w przypadku przekroczenia dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego dodatek obliczany w ten sposób obniża się o kwotę stanowiącą nadwyżkę dochodu. Wysokość świadczenia nie może przekraczać 70% faktycznych wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu lub 70% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. Z uzasadnienia decyzji wynika, że wydatki na normatywną powierzchnię użytkową mieszkania wynoszą [...] zł, wydatki wnioskodawcy (12% dochodu) - [...] zł, wobec tego dodatek wynosi [...] zł. Organ I instancji pouczył, że wnioskodawczyni jest zobowiązana do bieżącego regulowania należności za zajmowany lokal pod rygorem wstrzymania wypłaty przyznanego świadczenia w przypadku powstania zaległości. Z ww. decyzją Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2018 r. nie zgodziła się wnioskodawczyni, składając odwołanie. Zakwestionowała ustaloną wysokość dochodów na kwotę [...]zł, ponieważ Spółdzielnia Mieszkaniowa, wbrew jej woli nadpłaty jej nie wypłaciła. Odwołująca podniosła też, że nie uwzględniono pomocy rodziny, bo w rzeczywistości taka pomoc nie istnieje. Według Odwołującej całkowite dochody jakimi dysponuje to: emerytura [...] zł i zasiłek MOPR [...] zł, razem [...] zł na miesiąc. Nie jest w stanie płacić czynszu w kwocie [...]zł miesięcznie skoro posiadany dochód jest od tej kwoty niższy. Odwołująca wniosła o przyznanie dodatku w wysokości czynszu , ponieważ nie chce dalszego zadłużania mieszkania i nie chce stracić mieszkania. SKO stwierdziło, że, mimo zrozumienia trudnej sytuacji odwołującej, nie może uwzględnić odwołania. Organ II instancji podkreślił, że decyzje w sprawach dodatków mieszkaniowych nie mają charakteru uznaniowego, a organy administracyjne zobowiązane są do przestrzegania ścisłych reguł w sprawach dodatków mieszkaniowych, wynikających z cytowanych przepisów. Przedstawiwszy regulacje prawne oraz ustalenia stanu faktycznego, SKO stwierdziło, że z analizy danych zawartych w aktach sprawy wynika, iż niższy dodatek mieszkaniowy, związany jest z nadpłatą należności za media, która jest dodatkowym przychodem środków finansowych w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku. SKO stanęło na stanowisku, że nie mogło w tej sytuacji uwzględnić odwołania i przyznać dodatku w wyższej wysokości, bowiem decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. Decyzja SKO została przez odwołująca zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca zakwestionowała uwzględnienie w obliczeniach kwoty [...]zł jako jej dochodu, wskazując, że nie mogła tymi środkami pieniężnymi dysponować. Nie zgodziła się także z zaliczeniem do jej dochodu składki zdrowotnej w wysokości - [...] zł. Wskazała, że jej dochód obejmuje jedynie emeryturę oraz zasiłek z MOPR. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli – której przedmiotem w niniejszym postępowaniu sądowym była zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] – Sąd doszedł do przekonania, że z przyczyn, które Sąd był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie mogą się ostać w obrocie prawnym, jako dotknięte wadą nieważności. Jak podkreśla się w doktrynie warunkiem wydania przez organ pierwszej instancji nowej decyzji, o której mowa w art. 132 § 1 k.p.a., jest to, aby odwołanie zasługiwało w całości na uwzględnienie. Uwzględnienie odwołania w całości to "uwzględnienie co do treści żądania zawartego w odwołaniu [...] oraz uwzględnienie żądania co do zakresu zmiany decyzji" (B. Adamiak [w:] Komentarz, 1996, s. 572). Przy ocenie, czy odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, należy zatem brać pod uwagę nie tylko wnioski odwołania co do zaskarżonej decyzji, lecz także merytoryczną treść żądania. Jeżeli organ, który wydał decyzję zaskarżoną odwołaniem, uzna, że odwołanie tylko w części zasługuje na uwzględnienie, nie może zmienić lub uchylić swej decyzji na podstawie art. 132 k.p.a., lecz jest obowiązany odwołanie wraz z aktami sprawy przesłać organowi odwoławczemu. W wyroku NSA w Warszawie z 19.11.1982 r., sygn. akt II SA 1429/82 (LEX nr 1689513) wskazano, że częściowa zmiana przez organ pierwszej instancji decyzji, od której strona wniosła odwołanie zaskarżając ją w całości, nie mieści się w uprawnieniach określonych w art. 132 § 1 k.p.a. i narusza właściwość organu odwoławczego, powodując nieważność decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję, mocą której organ I instancji niezgodnie z odwołaniem strony i treścią art. 132 § 1 k.p.a. częściowo tylko zmienił swoją poprzednią decyzję jest dotknięta wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. Andrzej Wróbel, Małgorzata Jaśkowska, Martyna Wilbrandt-Gotowicz, Komentarz aktualizowany Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2018). Taka sytuacja zaistniała w sprawie niniejszej. S. odwołanie od decyzji Prezydenta z dnia [...] czerwca 2018 r., skarżąca nie wyartykułowała wprawdzie expressis verbis zarzutu odnośnie zaliczenia do jej dochodu kwot nadpłaty i składek zdrowotnych, ale jej odwołanie z dnia 27 lipca 2018 r. w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wskazuje jakie, zdaniem odwołującej, środki winny być przyjęte jako wchodzące w skład jej dochodu: "właściwy mój dochód to zas. stały [...] zł emerytura [...] zł." Pomijając nieistotną z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy rozbieżność w podawanych przez samą odwołująca kwotach zasiłku stałego ([...] zł w części wstępnej odwołania, [...] – w dalszej), podkreślić należy, że przyjęcie przez organ I instancji innych (dalszych) składników dochodu niż wskazywane przez skarżącą zasiłek stały i emerytura, nie może być uznane za uwzględnienie w całości jej odwołania – stoi bowiem w wyraźnej sprzeczności z jej stanowiskiem. Skutkować to musi stwierdzeniem kwalifikowanej wadliwości zarówno decyzji Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2018 r. (w której bezpodstawnie uchylono decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r.), jak i decyzji SKO z dnia [...] listopada 2018 r. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji czyni zbędną, a wręcz niedopuszczalną, merytoryczną ocenę zarzutów zawartych w skardze, co wynika z samej istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne oraz ich ustrojowej funkcji (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 12 do art. 145). Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 135 k.p.a., stwierdził nieważność w całości zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta.