IV SA/Po 159/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska NSA Ewa Makosz – Frymus (spr.) NSA Paweł Miładowski Protokolant St.sekr.sąd Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 09 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie opłaty adiacenckiej, 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "G" w P. z dnia (...) nr (...) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 2. zasądza od Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na rzecz skarżącego M. S. kwotę (...) (...) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/P. Miładowski /-/E. Kręcichwost – Durchowska /-/E. Makosz - Frymus Decyzją z dnia (...) nr (...) Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "G" w P., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako kpa), art. 98a ust. 1 i 1a, art. 146 ust. 1a oraz art. 148 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz uchwały Rady Miasta Poznania nr XLII/444/IV/2004 z dnia 20 kwietnia 2004r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2004r. Nr 83, poz. 1716) orzekł o ustaleniu w wysokości (...) zł opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr (...) jako własność M. S., położonej w P. przy ul. G. (...), oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb K., arkusz mapy (...), działka nr (...), na skutek jej podziału na działki od nr (...) do nr (...). W uzasadnieniu wskazano, iż na wniosek M. S., decyzją z dnia (...) nr (...), która stała się ostateczna dnia (...), zatwierdzono podział nieruchomości o powierzchni (...) m² na działki: nr (...) o powierzchni (...) m², nr (...) o powierzchni (...) m², nr (...) o powierzchni (...) m², oraz nr (...) o powierzchni (...) m². Dalej powołując art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomości wskazano, iż w uchwale nr XLII/444/IV/2004 z dnia 20 kwietnia 2004r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenkciej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału Rada Miasta P. uchwaliła, że opłata adiacencka stanowi 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale. W celu określenia wartości rynkowej nieruchomości przed i po podziale organ zlecił wykonanie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawców majątkowych J. W. i A. Sz. został przyjęty jako dowód w sprawie. Na jego podstawie ustalono, że wartość przedmiotowej nieruchomości przed podziałem wynosiła (...) zł, a po podziale wyniosła (...) zł. Zatem, według organu, w wyniku podziału wartość tej nieruchomości wzrosła o (...) zł. Natomiast zgodnie z powołaną wyżej uchwałą opłata adiacencka wynosi 30 % tej kwoty tj. (...) zł . Ponadto organ wskazał, iż pismem z dnia (...) M. S. wniósł o umorzenie postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia opłaty adiacenkciej, ponieważ, jego zdaniem, przedmiotowa uchwała nie obowiązuje, gdyż nie obowiązuje przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie którego uchwała została podjęta. W celu wyjaśnienia kwestii zgłoszonych przez M. S. wystąpiono o opinię prawną, w której wskazano, iż przedmiotowa uchwała stanowi na terenie miasta P. obowiązujący w tym zakresie przepis prawa miejscowego, a fakt technicznej zmiany i umieszczenie upoważnienia dla rady gminy nie w art., 98 ust. 4, ale w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie skutkuje utratą mocy obowiązującej tej uchwały. W odwołaniu od powyższej decyzji M. S. wniósł o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania, zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 107 § 1 kpa przez wydanie zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej, a więc z naruszeniem zasady praworządności oraz zaufania do organów administracji publicznej, naruszenie przepisów art. 98a ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 105 § 1 kpa przez jego niezastosowanie. W motywach uzasadnienia odwołujący podniósł, iż uchwała Rady Miasta Poznania z dnia 20 kwietnia 2004r. nr XLII/444/IV/2004, która stanowiła podstawę zaskarżonej decyzji została przyjęta na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc na podstawie przepisu, który obecnie już nie obowiązuje, bowiem wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2007r. sygn. akt SK 19/06 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000r. do 21 września 2004r. był niezgodny z Konstytucją. Zdaniem odwołującego, skoro przepis na podstawie, którego Rada Miasta uchwaliła tę uchwałę nie obowiązuje, gdyż jest sprzeczny z Konstytucją, to oczywiste jest, że nie obowiązuje też uchwalona na jego podstawie uchwała Rady Miasta. Decyzją z dnia (...) nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano, iż dla oceny legalności niniejszej decyzji, nie ma znaczenia, że uchwała, która stanowi podstawę jej rozstrzygnięcia została podjęta w oparciu o art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który później został z mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego uchylony. Zdaniem organu odwoławczego uchwała stanowi przepis prawa miejscowego i dopóty zachowuje ona ważność i stanowi podstawę prawną do orzekania w indywidualnej sprawie administracyjnej dopóki nie zostanie przez ten sam organ uchylona bądź zmieniona. Istnieje zatem domniemanie jej legalności, którego do tej pory nikt nie zakwestionował. M. S. reprezentowany przez pełnomocnika adw. J. P. złożył skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania. Pełnomocnik skarżącego podniósł, iż utrata mocy prawnej przez przepis upoważniający do wydania aktu wykonawczego lub aktu prawa miejscowego (a takim jest uchwała rady gminy określająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej) pociąga za sobą utratę mocy prawnej przez przepisy wydane na jego podstawie i to automatycznie, bez konieczności ich uchylania. Ponadto pełnomocnik wskazał, iż w wyroku z dnia 2 kwietnia 2007r. sygn. akt SK 19/06 Trybunał Konstytucyjny odwołując się do zakazu retroaktywności prawa wyraźnie wskazał, że niedopuszczalne jest opieranie decyzji obciążającej opłatą adiacencką w oparciu o przepisy nie obowiązujące w dacie podziału nieruchomości, co dotyczy zarówno przepisów ustawy, jak i uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawek. Zdaniem pełnomocnika, powołując się na nie istniejący w dacie decyzji podziałowej przepis art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ I instancji naruszył także fundamentalną zasadę nie działania prawa wstecz. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych( Dz. U. z 2002 r.. nr 153, poz. 1269, dalej: u. s .a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art. 1 § 2 u. s. a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W rozpoznawanej sprawie decyzje organów administracji obu instancji zostały wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z przeglądu orzecznictwa wynika, iż rdzeń znaczenia pojęcia: "decyzja administracyjna wydana bez podstawy prawnej" jest jednolity, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. (patrz: B. Adamiak/J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz 8. Wydanie. Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2006). Jako podstawę zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej organy I i II instancji wskazały przepisy art. 98 a ust. 1 i 1 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603) oraz uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 20 kwietnia 2004r. Nr XLII/444/IV/2004 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. W pierwszej kolejności należało wskazać, iż uchwały organów samorządowych wydawane na podstawie ustaw szczególnych i w celu ich wykonania zajmują wysoką pozycję w systemie źródeł prawa. Wyrazem tego stanu rzeczy jest stwierdzenie zawarte w zdaniu pierwszym art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Akty te art. 87 ust. 2 Konstytucji zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Omawiane uchwały muszą być zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, a ich kreowanie powinno uwzględniać zasady tworzenia prawa, w tym przede wszystkim respektować obowiązujące przepisy rangi ustawowej, nie wyłączając przepisów rozporządzeń wykonawczych, oraz zasadę hierarchii aktów prawnych. Jeśli chodzi o uchwały wydawane na podstawie upoważnień ustawowych, to ich zakres wyznaczany jest przez przepis zawierający upoważnienie do ich uchwalenia. Organ samorządowy nie może przy realizacji tego upoważnienia wyjść poza jego granice, w szczególności nie może normować innych zagadnień niż określone w jego treści (W. Taras, A. Wróbel: Samodzielność prawotwórcza samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny"1991, nr 7-8, s. 16). Przedmiotem niniejszej sprawy jest uchwała Rady Miasta Poznania z dnia 20 kwietnia 2004r. Nr XLII/444/IV/2004 dotycząca ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, mająca podstawę w nieobowiązującym przepisie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997r. (Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), bowiem w wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 19/06 (Dz. U. z 2007 r. Nr 69, poz. 468) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 98 ust. 4 (na podstawie, którego została wydana przedmiotowa uchwała) w zw. z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. a) jest zgodny z art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 3, art. 88, art. 168 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze nie budzi sporu zaliczenie tego rodzaju uchwał do kategorii przepisów gminnych, ponieważ zawierają one przepisy powszechnie obowiązujące na terenie gminy (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 1998r.sygn. akt I SA 713/98 , a także Czarnik w glosie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000r. sygn. akt P. 11/99, "Samorząd terytorialny" 2000, nr 10, s. 68). Uchwały wydane na podstawie cytowanego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami są typowymi aktami wykonawczymi do tego aktu prawnego, ponieważ rada gminy została w tym przepisie upoważniona do ustalenia, w drodze uchwały wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Zatem rada gminy jest władna podjąć uchwałę w omawianej materii wyłącznie wówczas, gdy obowiązuje przepis upoważniający, kierując się wskazanymi w ustawie dyrektywami i ramami upoważnienia. Zdaniem Sądu trudno sobie wyobrazić pozostawanie w obrocie prawnym takich uchwał, których podstawę prawną stanowią przepisy, o których niekonstytucyjności orzekł Trybunał Konstytucyjny (tak jak w niniejszej sprawie). Nawet gdyby doszukać się merytorycznego powiązania tych uchwał z nowymi przepisami prawnymi obowiązującymi w danej materii, to przecież nie mogą one funkcjonować, gdy ustała podstawa ich podjęcia. Dlatego Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę opowiada się za stanowiskiem, że utrata mocy obowiązującej przepisu art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ( w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000r. do dnia 21 września 2004r.) w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007r. sygn. akt SK 19/06, który zawierał upoważnienie do podjęcia uchwał wykonawczych w przedmiocie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenkciej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, ma ten skutek, iż tracą moc również te uchwały, o ile przepisy przejściowe nie zawierają szczególnego unormowania. Takich przepisów szczególnych nie zawierają przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. (Dz. U. Nr 141, poz. 1492), na skutek, której przepis art. 98 ust. 4 utracił moc w dniu 22 września 2004r. W konsekwencji tego należało przyjąć, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego, w którym orzeczono o niezgodności art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000r. do dnia 21 września 2004r. z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji spowodował utratę mocy obowiązującej przedmiotowej uchwały, bowiem wydana została w dniu 20 kwietnia 2004r., a więc we wskazanym wyżej przedziale czasowym obowiązywania niekonstytucyjnego przepisu art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Reasumując należało stwierdzić, iż skoro nie obowiązuje powyższy przepis, na podstawie, którego Rada Miasta Poznania uchwaliła przedmiotową uchwałę, gdyż jest sprzeczny z Konstytucją, to również nie może obowiązywać uchwalona na jego podstawie uchwała, będąca przepisem prawa miejscowego, a zatem organ administracji nie może wydać rozstrzygnięcia na jej podstawie. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł jak w sentencji, z mocy art. 145 § 1 pkt 2, bowiem stwierdził, że decyzja I instancji dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną, która skutkuje jej nieważnością, a tym samym zaskarżona decyzja, jako utrzymująca w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności, również jest decyzją nieważną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. /-/P. Miładowski /-/E. Kręcichwost-Durchowska /-/E. Makosz-Frymus MZ