IV SA/Po 159/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 01 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy J. z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...]; 2. zasądza na rzecz skarżącej Z. N. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej także jako "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy J. z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...] o odmowie przyznania Z. N. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką M. K.. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia [...] października 2021 r. Z. N. (zwana dalej również: "Skarżącą" lub "Wnioskodawczynią"), reprezentowana przez pełnomocnika fachowego, zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną matką, M. K.. Do wniosku załączono dokumentację, z której wynika, że Z. N. jest częściowo niezdolna do pracy i z tego powodu ma ustalone prawo do renty. Skarżąca przedłożyła też oświadczenie, że po przyznaniu jej świadczenia pielęgnacyjnego "zawiesi swoją rentę". Do wniosku załączono ponadto świadectwa pracy Z. N., w tym ostatnie dotyczące pracy świadczonej do [...] kwietnia 2021 r. oraz orzeczenia Komisji Lekarskiej ZUS: z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] ustalające trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji M. K. oraz z dnia [...] kwietnia 2014 r. stwierdzające częściową niezdolność do pracy Skarżącej, do dnia [...] kwietnia 2017 r. Przeprowadzony w dniu [...] listopada 2021 r. wywiad środowiskowy ujawnił, że Z. N. zamieszkuje wraz z mężem i synem oraz matką M. K., która ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności i nie jest w stanie egzystować samodzielnie. Wskazano, że z uwagi na pogarszający się stan matki, Skarżąca zmuszona była zrezygnować z pracy. Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy J. odmówił Z. N. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną matką M. K.. Burmistrz Miasta i Gminy J. stwierdził, że w sprawie zachodzi przesłanka negatywna do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (At. 17b ust. 1 u.ś.r.), bowiem nie da się ustalić od kiedy matka Wnioskodawczyni jest osobą niepełnosprawną. Organ wskazał, że na podstawie przekazanej dokumentacji można ustalić, że niepełnosprawność M. K. istniała w dniu [...] października 2019 r., a więc nie przed 18, ani przed 25 rokiem jej życia. Ponadto, jak wskazano, Skarżąca pobiera rentę z ZUS, a to wyklucza przyznanie jej wnioskowanego świadczenia, na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 u. ś.r. W przewidzianym prawem terminie odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła Z. N. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie poprzez zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego (dalej także jako "TK") z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Dalej podniesiono naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez zastosowanie tego przepisu bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, doszło do uznania niekonstytucyjności tego przepisu w zakresie w jakim stanowi on, że świadczenie nie przysługuje jeśli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty. Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy J. z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...] o odmowie przyznania Z. N. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką M. K.. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, że jakkolwiek w sprawie bezsporne jest, że Skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, to również bezsporne jest, że Z. N. ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i ta okoliczność dowodzi wystąpienia negatywnej przesłanki przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Kolegium odwołując się do istoty świadczenia >emerytalnego< wyjaśniło, że skoro dotąd Skarżąca nie złożyła wniosku o wstrzymanie wypłaty renty i nie wyraziła woli jej zawieszenia, to należało uznać, że istnieje przesłanka negatywna uzasadniająca odmowne załatwienie jej wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W przewidzianym prawem terminie skargę do sądu administracyjnego wywiodła Z. N. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium oraz decyzji ją poprzedzającej, a także zwrotu kosztów postępowania. Żądaniem skargi objęto też rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy Z. N. spełnia przesłanki do skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką w sytuacji, gdy ma ona ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111, dalej także jako "u.ś.r."). W pierwszej kolejności podkreślić należy, że jakkolwiek do kwestii tej nie odniosło się w istocie Kolegium, to błędnie organ I instancji przyjął jakoby negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia stanowić mogła data powstania niepełnosprawności. Trafnie w odwołaniu podniesiono natomiast, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443, OTK 2014 r. z./s.. 9/A, poz. 104), że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez znaczenia pozostaje data powstania niepełnosprawności. Z dniem [...] października 2014 r. art. 17 ust. 1b u.ś.r. – w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności – został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis uznany za niezgodny z ustawą zasadniczą nie może stanowić podstawy wydania decyzji odmownej. W niniejszej sprawie, co zostało zaznaczone na wstępie, najistotniejsza jest kwestia zasadności zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. stanowiącego (podtrzymaną przez Kolegium) podstawę wydania decyzji odmownej. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone między innymi prawo do emerytury lub renty. Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że przeszkodą dla przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Zdaniem organu odwoławczego Z. N. powinna była, wybrać jedno ze świadczeń (świadczenie pielęgnacyjne) wnioskując o zawieszenie prawa do renty. Zagadnienie, stanowiące istotę sporu badanej sprawy było już przedmiotem kontroli sadowoadministracyjnej. Sąd sprawę niniejszą rozpoznający podziela i przyjmuje za swoją argumentację przedstawioną w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 04 listopada 2021 r. sygn. II SA/Po 402/21 (orzeczenia.nsa.gov.pl), który wydano w analogicznym – jak obecnie rozważany – stanie faktycznym. Uznając zatem argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wyroku o sygn. II SA/Po 402/21 za trafną i przekonującą, Sąd posłużył się nią również na potrzeby niniejszej sprawy. Na wstępie Sąd zauważa, że w obowiązujących w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przepisach (mowa o ich literalnym brzmieniu), jak i aktualnie, brak jest regulacji – odnoszącej się do osób spełniających przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, a pobierających rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy – uzależniającej przyznanie im pierwszego świadczenia od skutecznej rezygnacji z renty. Brak jest również regulacji przewidującej zasadę przyznawania wnioskodawcy świadczenia o najwyższej kwotowo wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy), czy też wstrzymaniem wypłaty niższego kwotowo świadczenia. Można w tym miejscu tylko zasygnalizować, że istnieje obecnie równocześnie znaczący dorobek judykatury dotyczący możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdy opiekun posiada ustalone prawo do emerytury. Do tej kwestii literalnie odwołało się również Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej, w niniejszej sprawie, decyzji. Należy jednak zwrócić uwagę, że orzecznictwo to nie przystaje do okoliczności niniejszej sprawy. Z. N. nie legitymuje się bowiem prawem do emerytury, o którego ewentualnym przyszłym zawieszeniu można byłoby dyskutować w kontekście spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Niniejsza sprawa, w odróżnieniu od innych dotyczących kolizji pomiędzy prawem do świadczenia pielęgnacyjnego i prawem do emerytury, wpisuje się wprost w kontekst prawny objęty skutkami wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., SK 2/17 (Dz. U. , poz. 1257, OTK z 2019 r., seria A, poz. 36). W wyroku tym stwierdzono w punkcie I., że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zaś w punkcie II, że przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok SK 2/17 opublikowany został Dzienniku Ustaw w dniu 8 lipca 2019 r. w związku z czym od dnia 9 stycznia 2020 r. – w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., SK 2/17 – norma prawna wyrażona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi być odczytywana w ten sposób, iż zawarte w niej wyłączenie przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego osobom posiadającym ustalone prawo do wskazanych w tym przepisie świadczeń, nie obejmuje sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Zestawienie treści przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i sentencji wyroku SK 2/17 nie pozostawia w tym zakresie najmniejszych wątpliwości. Przypomnieć trzeba, iż zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, a skutkiem prawnym stwierdzenia niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją RP jest utrata mocy obowiązującej tego aktu. Z powszechnego charakteru wyroków Trybunału Konstytucyjnego, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP i utraty mocy obowiązującej zaskarżonego przepisu (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP), wynika, że możliwość rozstrzygnięcia sprawy z pominięciem derogowanego przepisu odnosi się zasadniczo do wszystkich spraw, w których niekonstytucyjny przepis był podstawą orzeczenia o prawach osób uprawnionych, bez względu na to, kto i w jakim trybie zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z odpowiednim żądaniem. Na gruncie stanu faktycznego kontrolowanej sprawy nie jest przy tym konieczne czynienie rozważań dotyczących kwestii obowiązywania spornej regulacji w okresie pomiędzy ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego a upływem wskazanego w nim terminu odroczenia utraty mocy obowiązującej sprzecznej z Konstytucją regulacji. Wobec braku jakiegokolwiek innego przepisu szczególnego regulującego sytuację prawną osób sprawujących opiekę, które mają ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy w zakresie przysługiwania im uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, jak też przepisów uzależniających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od sytuacji majątkowej osoby uprawnionej, względnie braku osiągania przez nią dochodów ze źródeł innych niż zatrudnienie lub inna praca zarobkowa bądź źródła wskazane w art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., uznać należy, iż osoby mające ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach ogólnych, to jest po spełnieniu wymogów wynikających z art. 17 ust. 1 lub ust. 1a u.ś.r. i w wysokości wynikającej z jednoznacznego brzmienia art. 17 ust. 3 u.ś.r. Zauważyć nadto trzeba, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r., SK 2/17 odroczył utratę mocy obowiązującej uznanego za niekonstytucyjny przepisu o 6 miesięcy uznając, że wydanie orzeczenia stwierdzającego niezgodność zaskarżonego przepisu z Konstytucją RP będzie skutkowało koniecznością poczynienia przez Skarb Państwa znacznych nakładów, które nie zostały ujęte w obowiązującej ustawie budżetowej. W związku z utratą mocy obowiązującej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. potencjalnie nieodzowna stać się miała bowiem wypłata świadczenia pielęgnacyjnego osobom znajdującym się w tożsamej sytuacji jak Skarżąca. Pomimo upływu wskazanego wyżej terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, prawodawca nie wprowadził w u.ś.r. jakichkolwiek regulacji ograniczających wysokość świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę mających ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Można nadmienić, że nie dodał także świadczenia pielęgnacyjnego do katalogu świadczeń, które powodują automatyczne zmniejszenie (zawieszenie) emerytur i rent – zob. art. 104 (zwłaszcza art. 104 ust. 6) ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 504 z późn. zm.). Końcowo Sąd podkreśla, że wydając niniejszy wyrok brał pod uwagę, iż Z. N., pobierając rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy i równocześnie świadczenie pielęgnacyjne, znajdzie się de facto w uprzywilejowanej sytuacji w stosunku do innych opiekunów osób niepełnosprawnych. Skład orzekający doszedł jednak do przekonania, że ocena taka nie powoduje, że koniecznie należy poszukiwać (w drodze wykładni, czy sposobu stosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.) metod, które zapobiegną tego rodzaju uprzywilejowaniu. Przede wszystkim przyznanie osobie, znajdującej się w sytuacji takiej jak Skarżąca, świadczenia pielęgnacyjnego trudno uznać za takie, które prowadzi do stanu wtórnej niekonstytucyjności. Osoba posiadająca rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy uzyskująca świadczenie pielęgnacyjne znajdzie się rzecz jasna w korzystnej świadczeniowo sytuacji. Temu nie sposób zaprzeczyć. Nie jest to jednak stan rażący i przez to nie akceptowalny. Nie prowadzi on wszakże do automatycznej dyskryminacji innych opiekunów osób niepełnosprawnych (gdyby nawet omawiany tu stan oceniać z perspektywy ogółu opiekunów osób niepełnosprawnych). Należy również zwrócić uwagę, że forsowanie potrzeby "wyrównania" sytuacji opiekuna-rencisty (z tytułu częściowej niezdolności do pracy), a zwłaszcza zmuszanie go do rezygnacji z renty, w istocie niweczy skutki wyroku SK 2/17. Jak już podkreślono, wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest w swej sentencji jednoznaczny. Wyraźnie wskazuje, że utraciła moc regulacja czyniąca prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy (opiekuna) negatywną przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Innymi słowy, uprawniony do takiej renty ma po prostu prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Za taki stan rzeczy ponosi odpowiedzialność prawodawca. Po wyroku SK 2/17 nie uczyniono bowiem nic – co już podkreślono wyżej – aby wprowadzić ustawowe rozwiązania regulujące specyficzny status opiekunów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego posiadających jednocześnie rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Należy więc przyjąć, że na chwilę obecną uprawnienia takich osób są takie, jak to wprost wynika z zestawienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. z sentencją wyroku SK 2/17. Gdy chodzi o problem kumulacji dochodów z renty (z tytułu częściowej niezdolności do pracy) i innych dochodów, które dana osoba może uzyskiwać, to warto zasygnalizować też, że sam Trybunał w punkcie 3.3.2. wyroku SK 2/17 dostrzegł to zagadnienie, gdy akcentował, że osoby posiadające ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy są osobami, które mogą podjąć pracę. Sąd konstytucyjny zauważył, że wobec takich osób ustawodawca przewidział mechanizm zapobiegający pobieraniu renty (zmniejszeniu lub zawieszeniu) w przypadku osiągnięcia określonego przychodu. Z argumentacji Trybunału można więc pośrednio wnioskować, że zdawał on sobie sprawę i uwzględniał w wyrokowaniu, że cechą renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest to, że na skutek aktywności osoby uprawnionej może się ona kumulować z jej innymi dochodami lub świadczeniami i że kolizja ta jest przedmiotem regulacji prawnych. Wreszcie dodać można, że sytuacja faktycznego uprzywilejowania pewnych grup podmiotów nie jest niczym nowym na gruncie przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie to w pełnej wysokości w przypadku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, względnie niepodejmowania zatrudnienia, mogą przecież uzyskać osoby uzyskujące nawet znaczne dochody ze źródeł innych niż w skazane w art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., w tym dochody z kapitału, z papierów wartościowych, z najmu nieruchomości, majątkowych praw autorskich itp. W polskim prawie świadczenie pielęgnacyjne nie jest co prawda uregulowane w kategoriach państwowego wynagrodzenia za pracę na rzecz niepełnosprawnego (stanowiąc raczej rekompensatę za rezygnację z zatrudnienia), niemniej – jakkolwiek by świadczenie to kwalifikować – dotyczy ono zawsze porównywalnego wysiłku i wyrzeczeń opiekuna wobec niepełnosprawnego. W tym ujęciu przyznanie opiekunowi-renciście (z tytułu częściowej niezdolności do pracy) pełnego świadczenia pielęgnacyjnego nie jawi się jako drastyczne uprzywilejowanie. Opiekun ten, tak jak inne osoby zajmujące się niepełnosprawnymi w warunkach określonych art. 17 u.ś.r., rezygnuje bowiem z zatrudnienia, którego przecież legalnie (posiadając rentę) mógł się podjąć i tak jak inni – aktywnie wspiera niepełnosprawnego. W ponownym postępowaniu organy uwzględnią przyjętą przez Sąd i przedstawioną wyżej wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. W tym stanie rzeczy, z powodów opisanych wyżej, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt. 1 sentencji wyroku. Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w pkt. 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 200 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. 2018 r., poz. 265).