IV SA/Po 1644/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 07 kwietnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. Z. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] Prezydent Miasta G. ustalił warunki zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego w bezpośredniej granicy z działkami nr [...] i [...] ark[...] na terenie położonym w G. przy ul. [...] na działce nr [...] ark. [...], w granicy z działką nr [...] ark. [...]. Od powyższej decyzji, odwołalnie wniósł W. A.. Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji SKO wskazało, że w dniu [...].05.2019 r. do organu I instancji wpłynął wniosek M. Z. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego w bezpośredniej granicy z działkami nr [...] i [...] ark. [...] na terenie położonym w G. przy ul. [...], na działce nr [...] ark. [...], w granicy z działką nr [...] ark. [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. Prezydent Miasta G. orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji, odwołał się W. A., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].09.2019 r.; znak [...] uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I pierwszej instancji. W następstwie powyższego Prezydent Miasta G. po uzupełnieniu materiału dowodowego i umożliwieniu stronom zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów decyzją z dnia nr [...] z dnia [...].01.2020 r., ustalił warunki zabudowy dla rozbudowy budynku. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium podniosło, że dla obszaru objętego wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem w takim przypadku zmiana zagospodarowania terenu polegającego na budowie obiektu budowlanego lub jego rozbudowie wymaga ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy. Stosownie do zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunki zabudowy ustalane są wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym zwłaszcza w oparciu o art. 61 przywołanej ustawy. Organ I instancji otrzymując zatem wniosek w takiej sprawie musi przede wszystkim zbadać czy spełnia on łącznie warunki określone w ustępie 1 w punktach od 1 do 5 art. 61. Decyzja taka powinna być ponadto zgodna z przepisami odrębnymi. Organ przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie. Dalej stwierdzono, że Kolegium w decyzji kasacyjnej z dnia [...].09.2019 r. wskazało na konieczność uzupełnienia analizy urbanistycznej o dane dotyczące wysokości na działkach sąsiednich. Ponownie prowadząc postępowanie organ uzupełnił analizę o dane dotyczące wysokości budynków, niemniej w ocenie SKO uzupełnienie jest nieprecyzyjne. Tymczasem kwestia wysokości budynków jest w niniejszej sprawie wielokrotnie podważana przez odwołującego. Inną rzeczą wymagającą odniesienia wskazywaną przez odwołującego jest różnica budynków w obszarze analizowanym wysokości, która wg odwołującego wynosi ok. 1 m. Przy czym wskazano, organowi I instancji uwagę, że w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania nie mogą być uwzględniane parametry zabudowy już istniejącej na działce, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie SKO nie budzi natomiast wątpliwości - podnoszona w odwołaniu - kwestia ustalenia linii zabudowy, skoro inwestycja realizowana jest w głębi działki i nie wpływa na ukształtowaną w obszarze analizowanym linie zabudowy. Odnosząc się do treści odwołania, SKO wskazało, że celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami prawa z wyłączeniem przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego. Organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy nie może wkraczać w kognicję innych organów. Wg wyroku NSA z dnia [...].01.2015 r., sygn. II OSK [...]:, decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych, czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja. lecz przesądza jedynie o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy jej realizacja stanowi kontynuację zarówno owej zabudowy, jak i funkcji. W konsekwencji związanie organu na późniejszym etapie postępowania inwestycyjnego decyzją o warunkach zabudowy odnosi się do władczego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Kolegium stwierdziło, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 Kpa, tak aby zasada wyrażona w tym przepisie określana jako zasada przekonywania była wypełniona. Reasumując, naruszenie przez organ I instancji ww. przepisów prawa, a także konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części uniemożliwia zastosowanie instytucji reformacji i skutkuje koniecznością wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 Kpa. Konwalidowanie bowiem wadliwego postępowania I instancji, w świetle opisanych uchybień, naruszałoby zawartą w art. 15 Kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sprzeciw od powyższej decyzji SKO w P. wywiodła do Sądu M. Z. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 Kpa przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Ponadto zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza interes prawny skarżącej przez: 1. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji z uwagi na: niedostateczne ustalenie faktów oraz ich znaczenia według obowiązujących przepisów prawa; niedostateczne wyjaśnienie przepisów prawa stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia organu administracyjnego, 2. naruszenie art. 7 k.p.a., 9 k.p.a. art. 75 k.p.a., 77 k.p.a,, 80 k.p.a. w zw. z art. 53 ust.3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą administracyjną, w tym brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, brak merytorycznego odniesienia się do takich argumentów, że przedmiotowa inwestycja nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa określoną w art.61 ust. 1 pkt.1 u.p.z.p., że nowa zabudowa będzie kontynuowała funkcję zabudowy; - poprzez przeprowadzenie wadliwej analizy mającej na celu ustalenie, czy warunki wskazane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały spełnione; - poprzez ponowne prowadzenie postępowania zmierzającego do oceny warunków zabudowy przez zlecenie ponownej analizy zagospodarowania, zabudowy i funkcji zabudowy zamiast dokonania weryfikacji wyłącznie w granicach ustaleń stanowiących podstawę wydania pierwotnej decyzji ustalającej warunki zabudowy tj. decyzji Prezydenta Miasta G. nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. W odpowiedzi na sprzeciw, organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw miał uzasadnione podstawy. Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej określanej skrótem "P.p.s.a.", rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Obie zdefiniowane w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanki muszą wystąpić łącznie. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, że wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi również wtedy, gdy organ I instancji nie ustalił istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Zgodnie z art. 151a P.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 1), w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2). W judykaturze przyjmuje się także, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia [...] grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK [...], dostępny w Internecie), jednak co również nie budzi wątpliwości w orzecznictwie – jest przeprowadzana w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Brzmienie przepisu art. 64e P.p.s.a. nie wyłącza również kompetencji sądu do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia [...] grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK [...] dostępny w Internecie). Sąd nie ma podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w sprzeciwie. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Przepis art. 64e P.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 P.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi (por. wyrok NSA z dnia [...] stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK [...] dostępny w Internecie). W postępowaniu administracyjnym przesłanki podjęcia decyzji kasacyjnej wynikają wprost z przepisu art. 138 § 2 k.p.a., a należą do nich ustalenie, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu (lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lutego 2017 r. sygn. akt II OSK [...], wyrok dostępny w Internecie). W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające organu pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Wynikająca z art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności nie oznacza bowiem, że organ odwoławczy może rozpatrzyć sprawę administracyjną wyłącznie na podstawie materiału dowodowego zebranego i ocenionego przez organ pierwszej instancji. W toku postępowania odwoławczego organ II instancji dokonuje samodzielnej oceny prawnej, jak i dowodowej sprawy w jej całokształcie i w przypadku stwierdzenia konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów, przeprowadza postępowanie wyjaśniające celem wydania ostatecznej decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Zgodnie z treścią wyżej przywołanego art. 136 ust. 1 K.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli więc organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień z art. 136 K.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Innymi słowy, kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia [...] grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK [...]). Na gruncie rozpoznawanej sprawy Organ odwoławczy jako przyczynę wydania decyzji kasacyjnej wskazał, że pomimo wytycznych SKO, organ I instancji uzupełnił analizę o dane dotyczące wysokości budynków, niemniej uzupełnienie to jest nieprecyzyjne. Natomiast kwestia wysokości budynków jest w niniejszej sprawie wielokrotnie podważana przez odwołującego. Inną rzeczą wymagającą odniesienia wskazywaną przez odwołującego jest różnica budynków w obszarze analizowanym wysokości, która wg odwołującego wynosi ok. 1 m. Podkreślenia wymaga fakt, że SKO po raz drugi uchyliło decyzję I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania - wydając decyzję o tej samej treści, co wcześniej. W ocenie Sądu nie istnieje żadna przeszkoda, żeby SKO samo dokonało rozważań na temat i w konsekwencji rozpoznało sprawę merytorycznie. W okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 kpa należy uznać za nieuprawnione. Przyjęcie, że zakres postępowania wyjaśniającego (dowodowego), jakie miałby przeprowadzić organ II instancji, wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 kpa, musiałoby w tych warunkach zostać poprzedzone szczegółową analizą okoliczności sprawy, czego po stronie Kolegium zabrakło. Organ II instancji, nie podał szczegółowych wytycznych co do wad uchylonej decyzji, co może powodować ponowne wydanie decyzji przez organ I instancji o tej samej treści, która zostanie uchylona przez organ II instancji. Może to w konsekwencji prowadzić do patologicznego przeciągania postępowania. Zadaniem organu odwoławczego powinno być zatem przeprowadzenie postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie i rozstrzygnięcie sprawy. W tym miejscu podkreślić należy, że dwuinstancyjność postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Działanie organu drugiej instancji nie ma zatem charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji powinien dążyć do rozstrzygnięcia sprawy ad meritum, posługując się w tym celu wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, a w razie uzasadnionej konieczności powinien uzupełnić brakujące dowody w trybie art. 136 k.p.a. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Ponadto w ocenie Sądu uzasadnienie decyzji SKO w P. jest chaotyczne, ogólnikowe i sprzeczne z zasadami wyrażonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji SKO sprowadza się do przedstawienia toku postępowania, regulacji prawnych i poglądów orzecznictwa, ale nie wskazuje tak naprawdę na czym polegała wadliwość decyzji organu pierwszej instancji i nie zawiera wytycznych dla organu I instancji. W reasumpcji, organ odwoławczy miał pełen materiał dowodowy, by oceny merytorycznej dokonać (niezależnie od jej kierunku), względnie – zakres jej uzupełnienia mieścił się w ramach wyznaczonych w art. 136 § 1 k.p.a. W toku ponownego rozpoznania sprawy SKO, uwzględniając powyższe rozważania, powinien dążyć do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w oparciu o znajdującą się w aktach analizę funkcji oraz cech zabudowy ewentualnie uzupełni brakujący materiał dowodowy na podstawie art. 136 k.p.a. Decyzja winna odpowiadać przepisom prawa oraz spełniać wymogi co do należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Z przedstawionych wyżej względów sąd uznał, że sprzeciw od decyzji zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 1 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzje w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis od skargi [...] zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa ([...] zł) oraz kwota [...]zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącego, ustalone jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800).