IV SA/Po 165/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Rektora Uniwersytetu im. A. M. w P. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na studia doktoranckie 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Rektora Uniwersytetu im. A. M. w P. na rzecz skarżącej M. N. kwotę [...]zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Decyzją Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej na Wydziale Chemii UAM w P. z dnia 6 września 2017 r. orzeczono o nieprzyjęciu M. N. na I rok stacjonarnych studiów doktoranckich "Chemlnter" na Wydziale Chemii UAM w roku akademickim [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. N.. Decyzją Rektora Uniwersytetu/Politechniki/Akademii z dnia 18 października 2017 r. utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 169 ust. 14 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym oraz § 5 ust. 2 uchwały Senatu [...] UAM z dnia 24 kwietnia 2017 r. w sprawie warunków i trybu przyjęć na I rok studiów doktoranckich stacjonarnych i niestacjonarnych w UAM podstawą odwołania może być jedynie wskazanie naruszenia warunków i trybu rekrutacji w tej uchwale określonych zgodnie z § 1 ust. 4 ww. uchwały szczegółowe warunki i tryb przyjmowania na studia doktoranckie określają załączniki do uchwały. Komisja sporządziła listę wszystkich kandydatów ustalając ich kolejność według liczby łącznie uzyskanych punktów (zgodnie z § 8 ww. uchwały Senatu UAM). Na tak sporządzonej liście M. N. zajęła 7 miejsce (liczba punktów 63,4: średnia - 23,4 p., aktywność naukowa - 3 p., prezentacja - 20 p., wiedza - 7 p. i język angielski - 10 p.) plasując się na 1 miejscu poniżej progu przyjęć. W pracach i w składzie Komisji Rekrutacyjnej nie stwierdzono uchybień oraz naruszeń warunków i trybu rekrutacji. W związku z tym uznano, że Komisja Rekrutacyjna działała zgodnie z ustalonymi w ww. uchwale rekrutacyjnej Senatu UAM warunkami i trybem, rekrutacji na studia doktoranckie w roku akademickim [...]. W procedurze odwoławczej liczba przyznanych punktów nie uległa zmianie. Równocześnie poinformowano Odwołującą, że jest na liście rezerwowej. Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Sądu M. N.. W ocenie Skarżącej, mimo wskazania wielu naruszeń trybu i warunków rekrutacji określonych w uchwale nr [...] Senatu Uniwersytetu im. A. Mickiewicza w P. z dnia 24 kwietnia 2017 r. utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. Decyzję tą Skarżąca uważa za niezgodną z zapisami tejże uchwały. Zdaniem skarżącej naliczenie nieprawidłowej ilości punktów, określonych szczegółowo w załącznikach do uchwały, może stanowić naruszenie warunków i trybu rekrutacji, ale nie jest zarówno jedynym czynnikiem determinującym pozycje kandydata na liście rankingowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej: p.p.s.a. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, iż uznał wywiedzioną w niniejszej sprawie skargę za wniesioną w terminie, albowiem organ nie przedłożył zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji II instancji odebranej przez Skarżącą. Skarżąca natomiast wskazała, że o decyzji dowiedziała się w dniu sporządzania skargi, tj.11 stycznia 2018 r. Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, choć z innego powodu aniżeli podniesione w niej zarzuty. W kontrolowanej sprawie doszło do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w tym przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym. Poza oceną Sądu pozostały natomiast zarzuty skargi dotyczące kryteriów i kwestii ostatecznej punktacji przyznanej dla Skarżącej przez Komisję Rekrutacyjną. Zagadnienia te należą bowiem do zakresu autonomicznego Komisji, przyznanego jej w procedurze naboru na studia doktoranckie przez ustawodawcę. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U.2017.2183 j.t.). Stosownie do art. 196 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 tej ustawy rekrutacja na bezpłatne studia doktoranckie odbywa się w drodze konkursu. Warunki i tryb rekrutacji na studia doktoranckie oraz ich formy określa w uczelni senat, a w jednostce naukowej - rada naukowa jednostki. Rekrutację przeprowadzają komisje rekrutacyjne powołane przez kierownika jednostki organizacyjnej uczelni lub dyrektora jednostki naukowej, a dodatkowo sama komisja rekrutacyjna działając w pełnym składzie podejmuje decyzje w sprawach przyjęcia na studia doktoranckie. Jak wynika z ww. przepisu ustawodawca wprost nakazuje, aby decyzje w sprawach przyjęcia na studia doktoranckie (a więc tak o przyjęciu na studia, jak i o odmowie przyjęcia) wydawała komisja rekrutacyjna działająca jako kolegialny organ wykonujący administrację. Od decyzji komisji rekrutacyjnej służy odwołanie, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji, odpowiednio do rektora lub dyrektora jednostki naukowej. Podstawą odwołania może być jedynie wskazanie naruszenia warunków i trybu rekrutacji na studia doktoranckie. Decyzja rektora lub dyrektora jednostki naukowej jest ostateczna. Natomiast w myśl art. 207 ust. 1 ww. ustawy, do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 107 § 1 Kpa decyzja powinna zawierać, między innymi, podpis osoby lub osób piastujących stanowisko organów z podaniem imienia i nazwiska (imion i nazwisk) oraz stanowiska służbowego osoby lub osób upoważnionych do wydania decyzji. W świetle powyższych ustawowych regulacji nie ulega wątpliwości, że decyzje wydawane przez komisje rekrutacyjne w sprawach przyjęcia na studia doktoranckie są decyzjami organów kolegialnych, którym zdolność do orzekania ustawodawca przyznał jedynie w składzie złożonym z członków powołanych przez kierownika jednostki organizacyjnej uczelni lub dyrektora jednostki naukowej. Komisje rekrutacyjne nie tylko kolegialnie prowadzą postępowanie rekrutacyjne, ale także w sposób kolegialny wypracowują i wydają stosowne decyzje w sprawie przyjęcia na studia doktoranckie, podpisując je w pełnym składzie. W konsekwencji skoro komisja rekrutacyjna jest organem kolegialnym, w decyzji przez nią wydawanej powinny zostać wymienione imiona i nazwiska wszystkich członków komisji, którzy podejmowali rozstrzygnięcie wraz z podpisami tych właśnie osób. Takie stanowisko w przedmiocie sposobu wydawania decyzji przez uczelniane organy kolegialne jest już ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni jej podziela i przyjmuje za własne (przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 3341/15, z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2929/15, wyroki WSA w Krakowie z dnia 24 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1635/14, z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1449/15, z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1450/15, z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 210/16, z dnia 28 lutego 2017 r. III SA/Kr 1654/16 oraz wyroki WSA w Warszawie: z dnia 16 września 2016 r. sygn.. akt II SA/Wa 338/16, z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 357/16 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W niniejszej sprawie decyzja I instancji została podjęta w składzie jednoosobowym, tj. przez Przewodniczącego Komisji Rekrutacyjnej prof. UAM dr hab. P. P., mimo że sama komisja rekrutacyjna składa się z przewodniczącego, co najmniej 3 członków mających tytuł naukowy profesora lub doktora habilitowanego i sekretarza (§ 4 ust. 1 Uchwały nr [...] Senatu UAM w P. z 24.04.2017 r.). Tym samym w wydaniu decyzji organu I instancji nie brali udziału wszyscy członkowie wydziałowej komisji rekrutacyjnej. Tak wydaną decyzję podpisała jedna osoba – Przewodniczący Komisji. Organ kolegialny działa in corpore, dlatego podpis powinien być złożony przez wszystkich członków organu kolegialnego, jeżeli przepisy regulujące zasady i tryb przyjmowania kandydatów na studia nie przewidują w tej kwestii odmiennych rozwiązań. Wyjątek od tej zasady może być wprowadzony jedynie na mocy przepisu szczególnego, który np. zezwalałby na podpisywanie decyzji komisji rekrutacyjnej przez jej przewodniczącego( wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2929/15) . Podpisanie decyzji przez jedną osobę w imieniu i z upoważnienia innej osoby dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy wynika to z właściwej rangi przepisów prawa. Jeżeli dana decyzja ma być skierowana do podmiotu pozostającego poza strukturą danej uczelni (zakładu publicznego), to wówczas właściwym przepisem regulującym odmienne zasady wydania decyzji (np. upoważniającym do jej podpisania przez jednego członka organu kolegialnego) jest przepis rangi ustawowej. Natomiast jeżeli ma być wydawany akt wewnętrzny skierowany tylko do osób korzystających z danego zakładu publicznego i nie wywołujący skutków "na zewnątrz" (tzn. w szczególności nie pozbawiający prawa do dalszego korzystania z danego zakładu), to wówczas dla takich "aktów wewnętrznych" dopuszczalne jest zamieszczenie umocowania także w akcie regulującym zasady funkcjonowania danego zakładu lub tworzonym na potrzeby tego zakładu administracji. Przepisy rangi ustawowej niezmiernie oszczędnie zawierają regulacje dotyczące umocowań do podpisywania decyzji organów kolegialnych przez jedną osobę. W Prawie o szkolnictwie wyższym jest przepis – art. 177 ust. 4, który upoważnia do podpisywania przez jedną osobę (przewodniczącego lub działającego w imieniu przewodniczącego wiceprzewodniczącego) decyzji wydawanych przez organy kolegialne. Takie jednak decyzje dotyczą tylko przyznawania stypendiów lub innych świadczeń materialnych studentom, a przedmiotowa sprawa nie dotyczy decyzji w przedmiocie stypendium. Nie ma w Prawie o szkolnictwie wyższym odrębnego przepisu regulującego zasady upoważniania lub podpisywania decyzji organu kolegialnego w sprawie przyjęcia na studia przez jedną osobę. Wydawanie decyzji administracyjnych ma istotne znaczenie. Na mocy takich decyzji następuje ustalenie, odebranie, nałożenie na stronę konkretnego uprawnienia. Tym samym akt administracyjny nie może być podpisywany w sposób dowolny, ale tylko przez ten organ, którego kompetencję stanowi prawo do wydania decyzji. Powołany już art. 177 ust. 4 Prawa o szkolnictwie wyższym stanowi, że decyzje wydane przez komisje stypendialne i odwoławcze komisje stypendialne podpisują przewodniczący tych komisji lub działający z ich upoważnienia wiceprzewodniczący. Inny przykład dotyczy samorządowych kolegiów odwoławczych, które orzekają w składach trzyosobowych i wówczas podpisanie decyzji takiego organu przez jedną osobę chociażby nawet umocowaną przez pozostałych członków składu, skutkowałoby rażącą wadą tak wydanego aktu. W rozpoznawanej sprawie, w decyzji Komisji Rekrutacyjnej nie tylko, że nie wskazano pełnego składu Komisji, nie dołączono też aktu powołania członków Komisji, ale podstawową wadą było podpisanie się pod taką decyzją wyłącznie przez Przewodniczącego Komisji Rekrutacyjnej. Takiej podstawy prawnej nie da się wyinterpretować z ogólnej zasady autonomii uczelni wyższych. Z art. 4 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym wprost wynika, że uczelnia jest autonomiczna we wszystkich obszarach swojego działania na zasadach określonych w ustawie, ale nie obejmuje to zmian zasad podpisywania (wydawania) decyzji administracyjnych. Prawo o szkolnictwie wyższym nie objęło autonomią wyższych uczelni ustalania zasad wydawania decyzji administracyjnych w sprawie przyjęć na studia lub sposobów ich podpisywania. Tym samym należy stwierdzić, że w drodze aktu prawnego niższej rangi niż ustawa nie można samoistnie zmieniać zasady podpisywania decyzji przez organy kolegialne lub tworzyć nowe organy administracyjne. Pominięcie zatem imion i nazwisk członków Komisji, którzy wydawali decyzję jako organ I instancji i brak ich podpisów, stanowi istotne naruszenie art. 107 § 1 Kpa, który stosuje się także do decyzji podjętych przez komisję rekrutacyjną do spraw przyjęcia na studia doktoranckie, o której mowa w art. 196 ust. 3 i ust. 4 Prawa o szkolnictwie wyższym, co wynika z treści art. 207 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym. Wydanie decyzji przez jednego tylko członka organu kolegialnego, a nie przez ten organ kolegialny Sąd w tej sprawie uznał za istotne naruszenie prawa. Tak samo należy zakwalifikować utrzymanie przez organ II instancji w mocy decyzji organu I instancji dotkniętej tego rodzaju wadą prawną. W rozpatrywanej sprawie organ II instancji, nie dostrzegł, że decyzja komisji rekrutacyjnej I instancji, jako decyzja organu kolegialnego podpisana została tylko przez jej przewodniczącego. Zatem organ II instancji nie zbadał, czy decyzja Komisji rekrutacyjnej nie była dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 KPA). Ponieważ w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym, nie ma szczególnego przepisu, który zezwalałby na odstępstwo od opisanej wyżej zasady, to obowiązkiem organu odwoławczego było zbadanie czy w przepisach ustanowionych przez Senat Uniwersytetu im. A. M. taki szczególny zapis istnieje. Z podanych wyżej względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono w punkcie drugim na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.