IV SA/Po 167/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prezydenta Miasta P. na pismo A. W. S.A. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu ze Skarbu Państwa ( Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu) kwotę 500 zł ( słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. Prezydent Miasta P. wniósł skargę na uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru pomiędzy autostradą, a południową granicą miasta P. w rejonie ul. U., wyrażone w piśmie A. W. S.A. z dnia [...]grudnia 2011 r., nr [...]. W odpowiedzi na skargę A. W. S.A. wniosła o jej odrzucenie ewentualnie jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi A. W. S.A. wskazała, iż Spółka nie jest organem administracji publicznej, ponieważ zarówno jej forma organizacyjna, jak i rola, którą pełni w sprawie, nie pozwala zakwalifikować jej do żadnej z kategorii wymienionych w art. 5 § 2 pkt 3 Kpa. W szczególności, nie można uznać, że Spółka została powołana z mocy prawa lub na podstawie porozumienia do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (o charakterze porozumień: patrz punkt III niniejszej odpowiedzi na Skargę). Ponadto Spółka wskazała, iż art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) stanowi, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. AWSA, jako spółka prawa handlowego nie jest organem administracji publicznej, a zatem nie może swobodnie działać w zakresie kompetencji takiego organu. Powyższe regulacje potwierdzają również, że działalność Spółki nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Strona wskazała także, iż zważywszy na fakt, że Spółka nie jest organem administracji publicznej, wydanie przez Spółkę oświadczenia w formie dokumentu postanowienia stałoby w sprzeczności z definicją postanowienia wyrażoną w art. 124 Kpa, przytoczoną powyżej. Nie możliwe bowiem jest wydanie postanowienia, które ze swojej definicji powinno zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, przez spółkę prawa handlowego, która organem bynajmniej nie jest. Ponadto, postanowienie jest formą działania organu administracji publicznej, którym Spółka nie jest. Dalej Spółka wyjaśniła, iż skoro AWSA nie miała możliwości wydania dokumentu postanowienia w rozumieniu definicji z Kpa, tym samym dokument przez nią wydany nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, bowiem nie jest żadnym z dokumentów wymienionych w art. 3 Ppsa. Brzmienie przepisu w art. 3 § 2 ppsa zawiera enumeratywne wyliczenie kompetencji sądów administracyjnych i nie należy interpretować ich rozszerzająco. Zgodnie bowiem z art. 177 Konstytucji, sprawowanie wymiaru sprawiedliwości należy do sądów powszechnych, a właściwość sądów administracyjnych jest tylko jednym z ustawowo zastrzeżonych wyjątków od tej zasady. Żadna z wymienionych przesłanek kontroli działalności administracji publicznej nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Ponadto Spółka podniosła, że w ujęciu art. 52 § 1 Ppsa skuteczne wniesienie skargi do WSA wymaga wyczerpania trybu odwoławczego, określonego w ustawie procesowej regulującej postępowanie, w którym został wydany kwestionowany akt. W ocenie strony w niniejszej sprawie Skarżący nie wykorzystał środka zaskarżenia, bowiem pismo o tytule "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" skierowany do Spółki w dniu [...] października 2011 roku, nie może być uznany za wniosek w rozumieniu 127 ust. 3 Kpa. Spółka podkreśliła, iż AWSA nie jest żadnym z organów wskazanych w art. 127 Kpa, co więcej nie jest w ogóle organem administracji publicznej. Spółka wskazała również, iż powołanie jako podstawy prawnej skargi art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest nieprawidłowe. Wniesienie skargi przeciwko spółce prawa handlowego na podstawie art. 98 ust. 1 usg, i rozpoznanie przez sąd takiej skargi stanowiłoby przekroczenie zakresu kognicji sądownictwa administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 Ppsa polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 Ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) (2) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sąd orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tych przepisach. W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się kontrola działalności administracji publicznej, w zakresie wyznaczonym enumeratywnie w art. 3 ustawy, a także inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy, jak wymienione w art. 4 spory o właściwość lub kompetencję, a także przekazane z mocy ustaw odrębnych. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanych przepisach. Odnosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy podnieść w pierwszej kolejności należy, iż pismu A. W. S.A. nie można przypisać cech aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 Ppsa. Nie ulega wątpliwości, iż A. W. jako spółka prawa handlowego nie jest organem administracji publicznej uprawnionym do wydawania indywidualnych aktów administracyjnych takich jak decyzje czy postanowienia. W tym miejscu wskazać należy, iż art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa przewiduje, że skarga do sądu administracyjnego służy na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w literaturze przedmiotu (p. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska, Warszawa 2005), że przedmiot skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 określają następujące elementy: 1) akt lub czynność nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia, wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 Ppsa. 2) akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, 3) akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) akt lub czynność musi mieć charakter publicznoprawny, 5) akt lub czynność musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Co prawda pismu A. W.S.A. przypisać można pewne cechy aktu o którym mowa w art. 3 § 4 pkt 4 Ppsa, to jednakże z uwagi na podmiot od którego to pismo pochodzi nie można uznać, że podlega ono kontroli sądowoadministracyjnej. W świetle przepisów Kpa oraz Ppsa nie można uznać, iż spółka prawa handlowego jest uprawniona do wydawania aktów administracyjnych o charakterze władczym rozstrzygającym o prawach czy obowiązkach. Władczy charakter rozstrzygania został zastrzeżony dla organów administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie zwrócić należy uwagę na regulację zawartą w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 81, poz. 717 ze zm.) oraz w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., poz. 19, nr 115 ze zm.). W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno występuje o uzgodnienie projektu planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Jak wskazuje się w doktrynie projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządza się przy udziale organów innych jednostek samorządu terytorialnego oraz administracji rządowej, w tym organów administracji specjalnej (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Krzysztof Jaroszyński, dr Anna Szmytt, Łukasz Złakowski, Rok wydania: 2011, Wydawnictwo: C.H.Beck), a nie z podmiotami prywatnymi. Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 106 § 1 Kpa jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 Kpa). Powyższa regulacja jednoznacznie wskazuje, iż uzgodnienia dokonuje organ w drodze postanowienia na które stronie służy zażalenia. Ponadto w przedmiotowej sprawie należy mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Natomiast w myśl art. 19 ust. 3 ustawy o drogach publicznych Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarządcą autostrady wybudowanej na zasadach określonych w ustawie do czasu przekazania jej, w drodze porozumienia, spółce, z którą zawarto umowę o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady. Spółka pełni funkcję zarządcy autostrady płatnej na warunkach określonych w umowie o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady, z wyjątkiem zadań, o których mowa w art. 20 pkt 1, 8 i 17, które wykonuje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, iż co do zasady zarządcą autostrad jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad chyba że w drodze porozumienia autostrada zostanie przekazana spółce. Na mocy porozumienia zarządcą autostrady będzie spółka z którą zawarto umowę o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady. Jednakże wskazać należy, iż w przypadku przekazania na mocy porozumienia funkcji zarządcy spółce nie przejmuje ona wszystkich zadań zarządcy autostrady płatnej. W takim przypadku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad będzie subsydiarnym zarządcą autostrady płatnej wykonującym niektóre zadania zarządcy drogi takie jak: opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz bieżące informowanie o tych planach organów właściwych do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych, oraz nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości. Porównanie kompetencji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz spółki w stosunku do autostrady płatnej wskazać należy, iż kompetencje stricte administracyjne pozostawiono Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. W szczególności wskazać należy, iż zgodnie z art. 20 pkt 1) ustawy o drogach publicznych do kompetencji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zawsze będzie należeć opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz bieżące informowanie o tych planach organów właściwych do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wyżej przytoczone przepisy, w ocenie Sądu wskazują, iż to Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ma współpracować z organami właściwymi do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania i to na tym organie, a nie podmiocie prawa prywatnego, spoczywa obowiązek dokonywania stosownych uzgodnień w stosunku do autostrad. W tym stanie rzeczy, wobec uznania, iż pismo A. W.S.A. nie mieści się w katalogu aktów wskazanych w art. 3 § 2 Ppsa oraz wobec uznania, że organem właściwym do dokonania stosownych uzgodnień jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad oraz że kontroli sądowoadministracyjnej nie może podlegać działalność podmiotu prywatnego, Sąd na podstawie art. 58 § pkt 6 Ppsa skargę odrzucił. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 Ppsa. ja