IV SA/Po 167/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu dnia 26 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Gnieźnie na uchwałę Rady Gminy Niechanowo nr IV/51/2011 z dnia 31 marca 2011 r. w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania postanawia umorzyć postępowanie sądowoadmintracyjne. Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej: "u.s.g.") i art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. nr 180, poz. 1493 z późn. zm., dalej: "u.o.p.r.") Rada Gminy Niechanowo w dniu 31 marca 2011 r. podjęła uchwałę nr IV/51/2011 sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Skargę na powyższą uchwałę złożył Prokurator Rejonowy w Gnieźnie, zarzucając wspomnianemu aktowi istotne naruszenie: 1. art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 296 późn. zm., dalej: "u.o.a.n.") oraz art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") przez bezzasadne zaniechanie opublikowania uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, w wyniku czego nie wiąże ona adresatów zawartych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutków prawnych; 2. art. 9a u.o.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez uregulowanie w ď 2 ust. 3 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały przesłanek odwołania członka Zespołu Interdyscyplinarnego . podczas gdy wskazane zagadnienie nie mieści się w granicach delegacji ustawowej uprawniającej do wydania aktu prawa miejscowego; 3. § 4 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283, dalej: "ZTP") przez określenie w § 3 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały podmiotów, które mogą wchodzić w skład zespołu, w § 4 ust. 1 poprzez uregulowanie dotyczące obsługi organizacyjno-technicznej zespołu i wreszcie w § 5 ust. 3 i 4 poprzez określenie celu tworzenia grup roboczych i ich zadań, co stanowi powtórzenie regulacji art. 9a ust. 3, 4, 5, 9, 10 i 13 u.p.p.r. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że zgodnie z § 3 zaskarżonej uchwały akt ten wchodzi w życie z dniem podjęcia. Tymczasem uchwała w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania jest aktem prawa miejscowego i jej wejście w życie jest uzależnione od publikacji we właściwym dzienniku urzędowym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Niechanowo podzieliła argumentację Skarżącego w zakresie konieczności publikacji zaskarżonej uchwały. W piśmie z dnia 3 kwietnia 2018 r. Rada Gminy poinformowała o podjęciu uchwały z dnia 29 marca 2018 r. nr XXXII/299/2018 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, uchylając jednocześnie zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Postępowanie sądowe w niniejszej sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Na wstępie należy wskazać, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Generalny charakter mają z kolei normy prawne, które określają adresata przez wskazanie jego cech, nie przez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może dotyczyć także odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane albo zakazywane postępowanie powinno dotyczyć pewnych, z reguły powtarzalnych, okoliczności, a nie jednej konkretnej sytuacji. Ponadto akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak i niektóre ich kategorie (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 72, 74, 75). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, w świetle którego adresatem aktu prawa miejscowego jest szeroki krąg podmiotów, którego określenie możliwe jest jednak w pewien sposób, oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, LEX nr 81765; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, LEX nr 196727). Należy przy tym wskazać, że istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08, LEX nr 505415). Akty ustrojowe dzielą się ponadto na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, LEX nr 275445), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i sposób kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.o.a.n. i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zaskarżona uchwała zawiera w większości normy prawne o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu. Nie ulega jednak wątpliwości w ocenie Sądu, że w powyższym akcie administracyjnym zawarto również normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Uchwała ta jest bowiem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, mogących wchodzić w skład zespołu interdyscyplinarnego. Wskazane postanowienia uchwały zostały ponadto skierowane do podmiotów, które przynajmniej w części nie są podporządkowane Radzie Gminy Niechanowo lub Wójtowi Niechanowa. Należy zatem zgodzić się ze Skarżącym, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Konsekwentnie zaskarżona uchwała powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuższy termin jej wejścia w życie. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie mógł jednak stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały, gdyż w dniu orzekania obowiązywała już uchwała z dnia 29 marca 2018 r. nr XXXII/299/2018 Rady Gminy Niechanowo w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 3279). W § 8 tejże uchwały stwierdzono zarazem, że zaskarżona uchwała z dnia 31 marca 2011 r. traci moc obowiązującą. Ponadto w świetle § 9 uchwały z dnia 29 marca 2018 r. weszła ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniki Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Tym samym w chwili obecnej uchwała z dnia 31 marca 2011 r. jest już wyeliminowana z obrotu prawnego. Wobec tego w ocenie Sądu niniejszej postępowanie stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu. Zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały. Skutek ten jest zatem dalej idący niż uchylenie uchwały, które działa jedynie ex nunc, tj. od daty uchylenia (zob. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94, OTK 1994, nr 2, poz. 44; wyrok NSA z 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki przypadek nie zachodził jednak w niniejszej sprawie. Zaskarżona uchwała, jako nieopublikowana w trybie właściwym dla aktów prawa miejscowego, w świetle art. 88 ust. 1 Konstytucji RP nigdy nie stała się powszechnie obowiązującym prawem, a zatem nie mogła i nadal nie może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego wejście w życie uchwały z dnia 29 marca 2018 r. Brak powyższej konstytutywnej cechy aktu prawa powszechnie obowiązującego (aktu prawa miejscowego) jest ewidentny i jako taki musi być w szczególności uwzględniany przez wszystkie sądy i organy rozważające możliwość zastosowania tej uchwały w konkretnej sprawie, skutkując odmową jej zastosowania. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji