IV SA/Po 173/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Bożena Popowska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbioru odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. M. kwotę 800 złotych ( osiemset ) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] ([...]) Prezydent Miasta [...], działając z urzędu, na podstawie art. 8a ust. 3 oraz art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 r. ze zm., dalej ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) cofnął A. M. - prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w [...] - zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu miasta [...]. Uzasadniając organ I instancji wskazał na wyniki kontroli firmy przeprowadzonej w dniu [...] marca 2010 r. w trakcie której stwierdzono: zaleganie na powierzchni gruntowej odpadów zbieranych w sposób selektywny, brak wydzielonych stanowisk do gromadzenia odpadów problemowych i wielkogabarytowych, pojazd samochodowy załadowany odpadami ulegającymi biodegradacji oraz skorodowane pojemniki do gromadzenia odpadów. Odpady są przekazywane do miejsc odzysku i unieszkodliwiania innych niż miejsca wymienione w decyzji, zwłaszcza odpady ulegające biodegradacji przekazywane były rolnikowi na pole rolne. Jako baza techniczna używana jest działka przy ul. [...], natomiast we wniosku o wydanie decyzji jako miejsce prowadzenia działalności wskazano działkę przy ul. [...]. Na terenie działki panuje ogólny nieporządek. W efekcie przeprowadzonej kontroli organ I instancji pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. wezwał przedsiębiorcę do niezwłocznego zaniechania naruszania obowiązków i wymogów określonych w decyzji oraz zwrócił się do Burmistrza Miasta [...] z zapytaniem, czy na działce przy ul. [...] może być prowadzona przedmiotowa działalność. Z uzyskanej odpowiedzi Burmistrza wynika, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" na przedmiotowym terenie ustalono jako przeznaczenie podstawowe: droga publiczna klasy lokalnej, elementy urządzenia ulicy, w tym chodniki, drogi rowerowe, przystanki autobusowe oraz tereny zieleni urządzonej o charakterze parkowym. W toku postępowania przedsiębiorca złożył oświadczenie w sprawie nowej bazy technicznej, uporządkowania terenu oraz przekazania odpadów do miejsc odzysku i unieszkodliwiania oraz przedłożył aneks do umowy dzierżawy działki z którego wynika, że teren może być przeznaczony na cele składowe. Zastępca Burmistrza poinformował, że dopuszczalne jest na tym terenie parkowanie pojazdów, składowanie palet, materiałów budowlanych, kontenerów i innych materiałów z wyłączeniem jakichkolwiek odpadów i materiałów niebezpiecznych w tym gromadzenia złomu. W ocenie organu I instancji nowa baza techniczna przy ul. [...] nie spełnia wymogów określonych w zarządzeniu Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. w sprawie wymagań, jakie powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych, gdyż na przedmiotowej bazie brak jest stanowiska do odbioru i czasowego gromadzenia odpadów wielkogabarytowych odpadów niebezpiecznych oraz pomieszczeń socjalnych i magazynowych. Nadto przedsiębiorca nadal nie przekazał dokładnego adresu składowania części odpadów na polu rolnym. Powyższe stanowi naruszenie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t. j. Dz. U z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm., dalej ustawa o odpadach) jak również postanowień decyzji dotyczącej odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Od opisanej decyzji odwołanie złożył A. M. wskazując, że pismem z [...] kwietnia 2010 r. poinformował organ I instancji o usunięciu wszystkich nieprawidłowości. Na działce przy ul. [...] znajdują się pomieszczenia socjalne i biurowe, a pomieszczenia magazynowe znajdują się na sąsiadującej działce przy ul. [...], o czym poinformował podczas sporządzania protokołu kontroli. Stanowiska do odbioru i czasowego gromadzenia odpadów wielkogabarytowych i odpadów niebezpiecznych są już wydzielone lecz nie są wykorzystywane, ponieważ jednym z warunków otrzymania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów jest ich bezpośrednie wywożenie do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania i nie przewiduje się ich magazynowania. Skorodowane pojemniki do gromadzenia odpadów były w trakcie remontu i musiały być usytuowane na podwyższeniu, a spowodowany długą zimą przedłużający się remont uniemożliwił dojazd po surowce wtórne i uporządkowanie terenu. Część odpadów o kodzie 20 02 01 była składowana na polu w [...] i zaorana po wymieszaniu z obornikiem oraz rozrzuceniu przez rozrzutnik. Jest to działanie legalne. Odwołujący się wskazał, że dokładnego adresu nie mógł podać z uwagi na fakt, że są to same pola, ale wyraził gotowość wskazania miejsca. Podał także adres i dane personalne rolnika. Resztę odpadów o tym kodzie odwołujący się przekazuje firmom, z którymi ma podpisane umowy tj. [...] w [...] oraz [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając Kolegium wskazało, że strona posiada decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] ([...]) zezwalającą na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Miasta [...]. Prowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, że działki objęte zezwoleniem są dzierżawione przez skarżącego i są wykorzystywane niezgodnie z wolą właściciela. Z przeprowadzonych oględzin oraz z odwołania strony (zaleganie odpadów z powodu długotrwałej zimy) wynika, że teren był wykorzystywany do magazynowania odpadów (art. 3 ust. 3 pkt 3 ustawy o odpadach). Zgodnie z przepisem art. 63 ust. 1 ustawy o odpadach, magazynowanie odpadów może odbywać się na terenie, do którego posiadacz odpadów posiada tytuł prawny. Ponieważ strona, zgodnie z oświadczeniem Burmistrza, nie może magazynować odpadów na terenie przy ul. [...] w [...], narusza przepisy ustawy o odpadach oraz posiadane zezwolenie. Kolegium podkreśliło, że strona pomimo wezwania, nie zaprzestała naruszeń posiadanego zezwolenia bowiem prowadził działalność niezgodnie z wolą właściciela terenu i nie wykazała komu były przekazywane odpady o kodzie 20 02 01 i czy były przekazywane zgodnie z posiadanym zezwoleniem. Kolegium wskazało też, że przywołane przez organ I instancji zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nie jest aktem prawa miejscowego i nie znajduje zastosowania w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. M. wskazał, że organ I instancji nie zawiadomił go o zamiarze wszczęcia kontroli, zatem dowody zebrane z naruszeniem przepisów prawa w zakresie działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie mogą stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym. Zgromadzone w bazie odpady (papier, tworzywa sztuczne) nie stanowią zagrożenia dla środowiska naturalnego. Skarżący podkreślił, że po otrzymaniu wezwania do niezwłocznego zaniechania naruszania warunków określonych w decyzji na odbieranie odpadów komunalnych powiadomił organ I instancji o usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości. Dopuszczalne jest przekazanie odpadów komunalnych o kodzie 20 02 01 (odpady ulegające biodegradacji) osobom fizycznym. Jeżeli jeden z posiadaczy odpadów jest zwolniony z obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów dopuszczalne jest niesporządzanie karty przekazania odpadu. Skarżący napisał, że jest właścicielem działki przy ul. [...] i dzierżawi tylko działkę przy ul. [...], zatem organ odwoławczy myli się wskazując, że obie działki są wykorzystywane niezgodnie z wolą właściciela. Skarżący zauważył, że Kolegium w swojej decyzji powołuje się na ustawę o odpadach natomiast zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych wydawane są na podstawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Do skargi załączył kserokopię kart przekazania odpadów za rok 2010 oraz kserokopię pisma Zastępcy Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2010 r. precyzujące sposób korzystania z dzierżawionej działki na cele składowe. W odpowiedzi organ administracji wniósł o uwzględnienie skargi wskazując, że argumenty skargi są w części zasadne. Decyzja Kolegium powinna być uchylona z powodu błędnie przywołanej podstawy prawnej. Kolegium zastrzegło przy tym, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, zatem SKO nie może zastosować przepisu art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd podkreśla, że jego uprawnienia określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o odpadach ustawa ta określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zasady zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Art. 2 ust. 3 pkt 3 ustawy o odpadach stanowi, że jej przepisy nie naruszają w zakresie postępowania z odpadami przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z kolei art. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi, że ustawa ta określa zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku, a także warunki udzielania zezwoleń podmiotom świadczącym usługi w zakresie objętym regulacją ustawy. Zasady odzysku lub unieszkodliwiania odpadów regulują odrębne przepisy. Z woli ustawodawcy na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie: 1) odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, 2) opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, 3) ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, 4) prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części, wymagane jest uzyskanie zezwolenia (art. 7 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Warunki udzielania zezwoleń opisane są w rozdziale 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (art. 7-9a). Jeżeli przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie, nie wypełnia określonych w nim warunków, organ, który wydał zezwolenie, wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszania tych warunków. Jeżeli przedsiębiorca mimo wezwania nadal narusza te warunki, organ cofa, w drodze decyzji, zezwolenie bez odszkodowania (art. 9 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Mając na względzie treść przytoczony przepisów sąd wskazuje, że organ odwoławczy zasadnie stwierdził w odpowiedzi na skargę, iż w zaskarżonej decyzji została błędnie powołana podstawa prawna rozstrzygnięcia. Zatem, już z tego tylko powodu zaskarżona decyzja nie może się ostać. Przywoływane przez Kolegium przepisy art. 30 ust. 1-2 ustawy o odpadach, chociaż podobnej konstrukcji, dotyczą posiadacza odpadów, który uzyskał zezwolenie na prowadzenie odzysku, unieszkodliwiania, zbierania odpadów, lub prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów. Nadto, z uwagi na stwierdzone w toku postępowania naruszenie zasad wyrażonych w art. 8, art. 9 i art. 7 k.p.a., które to naruszenie przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd nie ograniczył się do uchylenia bezspornie wadliwej decyzji Kolegium, ale uchylił również decyzję organu I instancji. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy wezwanie do zaniechania naruszania postanowień decyzji zezwalającej na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, do udzielenia pisemnych wyjaśnień oraz dostarczenia kart przekazania odpadów w znajdujących się na terenie bazy a także wskazania tytułu prawnego do zajmowanej działki, doręczono skarżącemu w dniu [...] kwietnia 2010 r. (zwrotka przy k. 26). W zakreślonym przez organ siedmiodniowym terminie skarżący poinformował pisemnie, że "wszystkie nieprawidłowości wykazana podczas kontroli w dniu 29.03.2010 r. zostały usunięte", gdzie będą trafiać odpady ulegające biodegradacji oraz, że zamierza ograniczyć działalność do wywozu śmieci z Cmentarza [...]. Do pisma załączył kserokopię oświadczenia o wyrażeniu zgody na usytuowanie bazy technicznej skarżącego na terenie ww. cmentarza oraz 4 karty przekazania odpadów (k. 27-32). Informacja od skarżącego wpłynęła do organu w dniu [...] kwietnia 2010 r. (data prezentaty organu, k. 32). Tego samego dnia organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia, bez odszkodowania, zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych uzasadniając, że do dnia [...] kwietnia 2010 r. nie została udzielona odpowiedź. W toku postępowania skarżący złożył do akt zawartą w dniu [...] kwietnia 2010 r. umowę użyczenia terenu znajdującego się na zapleczu ww. cmentarza, niezbędnego do wykonywania usługi wywozu śmieci (k. 35) oraz zawartą w dniu [...] lutego 2009 r. umowę dzierżawy, od Miasta [...], działek położonych przy ul. [...] wraz z aneksem z dnia [...] kwietnia 2010 r. dotyczącym przeznaczenia działki nr 27/2 na cele składowe. Nadto załączył kserokopię wpisu z rejestru gruntów z którego wynika, że skarżący jest właścicielem działek położonych w [...] (arkusz mapy [...] KW[...]). Nadto, w dniu [...] kwietnia 2010 r. potwierdził w rozmowie z pracownikiem urzędu, że teren został uporządkowany a odpady zostały wywiezione (k. 36). Korzystając z prawa do wypowiedzenia się po zakończeniu postępowania skarżący poinformował, że zgodnie z pismem Zastępcy Burmistrza [...] dzierżawioną działkę może wykorzystywać na cele parkowania pojazdów, kontenerów i cele składowe, a odpady odbierane od klientów są przekazywane bezpośrednio do uprawnionych podmiotów (k. 48). W ocenie sądu w analizowanym postępowaniu przede wszystkim zabrakło czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego. Jak wynika z akt sprawy to skarżący wielokrotnie powoływał się na określone i ważne dla niego okoliczności, przedkładał kolejne dokumenty i wyjaśnienia. Zarówno z akt sprawy jak i z decyzji nie wynika, czy pracownicy organu chociażby ponownie skontrolowali teren prowadzenia działalności przez skarżącego. Uchybiając przepisom postępowania organ ograniczył się do oceny dowodów przedłożonych przez skarżącego. Obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 kpa obciąża organ administracyjny. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić. Z uwagi na fakt, że cofnięcie zezwolenia i to bez odszkodowania jest dla przedsiębiorcy sankcją bardzo dotkliwą, tym staranniej organy administracji powinny wykonać obowiązek zgromadzenia materiału dowodowego. Ewentualna decyzja cofająca zezwolenie musi być uzasadniona i udokumentowana jednoznacznie i ponad wszelką wątpliwość. Tymczasem, jak wynika z wywodów skarżącego na rozprawie, zdjęcia na k. 17 akt administracyjnych przedstawiają działkę którą skarżący dzierżawi pod zieleń a nie pod działalność gospodarczą. Zdjęcia na k. 18-21 przedstawiają teren cmentarza [...]. Chaotycznie prowadzone akta administracyjne organu I instancji nie pozwalają odnieść się do tych twierdzeń. Nadto skarżący podkreślił, że w czasie postępowania wskazał nazwisko rolnika u którego składał odpady biodegradacyjne – głównie liście i był gotowy w każdej chwili wskazać dokładne miejsce składowania tych odpadów. Ta okoliczność również nie została wyjaśniona w toku postępowania. Konstrukcja art. 9 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazuje, że wezwanie do niezwłocznego zaniechania naruszania warunków zezwolenia pełni przede wszystkim rolę ostrzegawczą dla przedsiębiorcy. Dopiero jednoznaczna konkluzja, że przedsiębiorca nadal narusza warunki zezwolenia wskazane w wezwaniu, upoważnia organ administracji do wszczęcia postępowania, które może zakończyć się cofnięciem zezwolenia. Ponieważ "niezwłocznie" oznacza "bez zbędnej zwłoki" a więc jest to termin który powinien być określany każdorazowo, z uwzględnieniem okoliczności sprawy i w taki sposób, aby przedsiębiorca z jednej strony był w stanie usunąć skutki naruszania warunków zezwolenia, a z drugiej strony aby nie doszło do nadmiernego przeciągania postępowania. W niniejszej sprawie organ bez uzasadnienia wyznaczył siedmiodniowy termin, po czym wszczął postępowanie nie czekając na upływ wyznaczonego przez siebie terminu. W ocenie sądu bezpodstawnie organy administracji interpretowały zapisy umowy cywilnoprawnej zawartej między skarżącym a Miastem [...] i wywodziły wykorzystywanie dzierżawionych działek "niezgodnie z wolą właściciela". Organy prowadzące niniejsze postępowanie nie są stroną tej umowy. Rolą organów w tym postępowaniu jest kontrola czy przedsiębiorca wypełnia warunki określone w zezwoleniu. Ewentualne stwierdzenie braku przestrzegania przepisów dotyczących odpadów, wymagań sanitarnych lub ochrony środowiska może być natomiast powodem wszczęcia innych postępowań, prowadzonych przez powołane do tego organy administracji. Uprawomocnienie się niniejszego wyroku spowoduje, że organ administracji jednoznacznie i przekonująco ustali, czy skarżący nie zaniechał naruszania tych warunków, które są określone w udzielonym zezwoleniu i będzie procedował dalej stosownie do okoliczności. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. sąd orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. MZ