IV SA/Po 174/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi P. Ś. na uchwałę Inne z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 26 ust. 2 zaskarżonej uchwały Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie W dniu 30 listopada 2005 r. Rada Miasta i Gminy D. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 z późn. zm.) i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 07 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz. U. z 2017, poz. 328 ze zm.) podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Pismem z 12 stycznia 2018 r. P. Ś. wniósł skargę na uchwałę Inne Nr [...] zarzucając jej istotne naruszenie prawa w szczególności przepisów art. 15 ust. 4 i art 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 "o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez bezzasadne uzależnienie w ust. 2 § 26 uchwały określenia warunków technicznych i miejsca przyłączenia do gminnej sieci wodociągowej osoby o to się starającej oraz zapewnienia jej odbioru ścieków od podpisania umowy o przekazaniu przyszłej sieci. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały obejmującej ustęp 2 § 26. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego oraz że uregulowanie zawarte w § 26 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie mieści się w ramach przekazanego Radzie upoważnienia, co w świetle art. 7 Konstytucji, zobowiązującego organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, musi zostać uznane za istotne naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta i Gminy wniosła o oddalenie skargi, uznając skargę za całkowicie bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm., dalej "u.s.g."), zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W tym miejscu w kontekście niniejszej sprawy należy przywołać wyrażony w orzecznictwie pogląd, że przepisy prawa naruszają nie tylko te zapisy aktu prawa miejscowego, które wykraczają poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również te, które zawierają ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, Lex nr 285125). Przechodząc do istoty sprawy - zakwestionowany przepis § 26 ust. 2 Uchwały reguluje warunki przyłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Zobowiązuje do zawarcia umowy regulującej zasady odpłatnego przejęcia przez przedsiębiorstwo urządzeń wybudowanych przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że rozpoznanie prawidłowości uchwały nastąpić winno tylko w zakresie wskazanym w skardze (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 201 r. sygn. akt II OSK 1082/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 177/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 września 2011 sygn. akt II SA/Go 567/11. - wyroki dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako CBOSA). Uwzględniając powyższe, dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 26 pkt 2 uchwały wskazać należy, iż Rada Miasta i Gminy D. uchwaliła kontrolowany przepis w następującym brzmieniu: "W przypadku określonym w ust. 1, przedsiębiorstwo i osoba ubiegająca się o przyłączenie, przed wydaniem "warunków przyłączenia sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej" są zobowiązane do zawarcia umowy regulującej tryb i zasady odpłatnego przejęcia przez przedsiębiorstwo urządzeń wybudowanych przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych.". W ust. 1 § 26 uchwały wskazano, że warunki przyłączenia do sieci wodociągowej - kanalizacyjnej wydawane osobie ubiegającej się o przyłączenie do sieci mogą za zgodą tej osoby, obejmować nie tylko zgodę na wybudowanie przyłącza wodociągowego i/lub kanalizacyjnego, ale również obowiązek wybudowania przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych, urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych. Dokonując oceny czy zaskarżony przepis uchwały w przywołanym wyżej brzmieniu został wydany z naruszeniem prawa wskazać należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ustawy z dnia 07 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz. U. z 2017, poz. 328 ze zm., dalej jako "u.z.z.w."), który w ust. 1 nakłada na radę obowiązek uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin zgodnie z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1. minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2. szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3. sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4. warunki przyłączania do sieci; 5. techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych; 6. sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7. sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8. standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9. warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Przepis ten ściśle określa zatem zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy i nie daje on radzie gminy prawa do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Podkreślić należy, że regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. W świetle powyższego nie ulega zatem wątpliwości, że § 26 pkt 2 uchwały został podjęty z przekroczeniem granic delegacji ustawowej. Żaden przepis nie upoważniał bowiem rady gminy do określania - innych niż wynikają z przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych budowy przyłącza - warunków przyłączenia do sieci i dokonywania odbioru wykonanego przyłącza, jak również do nałożenia opłaty za przyłączenie do sieci. Przedsiębiorstwo wodociągowo kanalizacyjne na podstawie art. 15 ust. 4 u.z.z.w. jest zobowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa powyżej oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.z.z.w. Przedsiębiorstwo wodociągowo kanalizacyjne jest zobowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Umowa jest tutaj wymieniona jako trzecia czynność, następująca po przyłączeniu do sieci i po złożeniu wniosku. Natomiast zaskarżony § 26 ust. 2 Uchwały odwraca tę kolejność: wniosek, umowa, wydanie warunków i dopiero przyłączenie. W takiej sytuacji przyłączenie przestaje być świadczeniem powszechnie dostępnym. W myśl art. 6 ust. 1 dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Ustawa wyraźnie zatem mówi o umowie o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków, podczas gdy w § 26 ust. 2 uchwały reguluje "umowę o odpłatnym przejęciu urządzeń". Rada Miasta i Gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który powinien określać w szczególności szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług oraz warunki przyłączenia do sieci. Oznacza to, że ustawodawca dokonał rozdzielenia dwóch czynności: a) zawierania umów oraz b) przyłączenia do sieci. Skoro zatem art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy przesądził o niedopuszczalności uzależnienia przyłączenia od wcześniejszego zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków to tym bardziej niedopuszczalne jest uzależnianie ustalenia warunków przyłączenia od zawarcia umowy o przekazaniu sieci wybudowanej przez prywatnego inwestora. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie. Przepis ten daje możliwość odpłatnego przekazania urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych na rzecz gminy lub przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Pojęcie "mogą" oznacza, że organ nie jest upoważniony do nakładania na te osoby takiego obowiązku. W reasumpcji Sąd wskazuje, że w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 2 ustawy. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Z tych względów, na podstawie art. 147 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.