IV SA/Po 175/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant Sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 października 2008 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę /-/ I. Kucznerowicz /-/ P. Miładowski /-/ E. Kręcichwost-Durchowska Postanowieniem nr [...] z [...] Komendant Miejski Policji w [...] na podstawie art. 134i ust. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2002r., nr 7, poz. 58 ze zm., dalej: u.p.) wszczął przeciwko młodszemu aspirantowi G. B. postępowanie dyscyplinarne. Wskazanym postanowieniem zarzucono skarżącemu popełnienie czynu z art. 132 ust. 3 pkt 3 u.p. w zw. z art. 18 § 2 k.k. w zw. z 204 § 2 k.k. w zw. z 231 § 1 k.k. w zw. z 65 §1 k.k. W dniu [...] rozkazem personalnym nr [...] Komendant Miejski Policji w [...] na podstawie art. 39 ust. 1, art. 45 ust. 3 i art. 125 ust. 1, 2 i 3 u.p. zawiesił skarżącego w czynnościach służbowych nr okres od [...] do [...]. Na podstawie tych samych przepisów okres zawieszenia w czynnościach służbowych przedłużono skarżącemu rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] na okres od [...] do czasu ukończenia postępowania karnego. Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] w akcie oskarżenia z dnia [...] sformułował przeciwko skarżącemu zarzut popełnienia przestępstwa z art. 258 § 1 k.k. w zw. z 18 § 2 k.k. w zw. z art. 204§ 2 k.k. w zw. z 231§ 1 k.k. w zw. z art. 65§ 1 k.k. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] Komendant Miejski Policji w [...] działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 45 ust. 3 u.p. (t.j. Dz. U. z 2007r., nr 43, poz. 277) zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem [...]. Powołując się na art. 114 ust. 1 u.p. wskazano, że G. B. przysługuje odprawa oraz ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe za lata [...]. Dalej organ w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 grudnia 2006r. w sprawie przyznawania policjantom nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg, a także sposobu tworzenia funduszu nagród i zapomóg dla policjantów (Dz.U. z 2006r., nr 251, poz. 1859, dalej: rozporządzenie w sprawie nagród) określił, że skarżącemu nie przysługuje uprawnienie do wypłaty nagrody rocznej za lata 2007 i 2008. Zgodnie z art. 124 ust. 2 u.p. wskazano, że po zakończeniu postępowania karnego będącego przyczyną zawieszenia w czynnościach służbowych, skarżący otrzyma zawieszoną część uposażenia oraz obligatoryjne podwyżki wprowadzone w okresie zawieszenia, jeżeli nie zostanie skazany prawomocnym wyrokiem Sądu. Na podstawie art. 108 §1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ wskazał, że przepis art. 41 ust. 2 pkt 9 u.p. wprowadzony nowelą z dnia 21 lipca 2006r. (Dz.U. z 2006r., nr 158, poz. 1122), która weszła w życie z dniem 20 września 2006r., daje możliwość zwolnienia policjanta ze służby po upływie 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Dalej wskazano, że zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych w chwili wydawania decyzji trwa nieprzerwanie od [...]., wobec czego skarżący nie otrzyma ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe. Zgodnie bowiem z § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002r. w sprawie urlopów policjantów (Dz.U. z 2002r., nr 81, poz. 740 ze zm., dalej: rozporządzenie w sprawie urlopów) w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych policjantowi nie udziela się urlopu wypoczynkowego. Ponadto organ, powołując się na § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie nagród, określił, że do okresu służby dla celów obliczenia nagrody rocznej nie wlicza się okresu zawieszenia w czynnościach służbowych, z zastrzeżeniem § 3 ust. 2 i ust. 3 tego rozporządzenia. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadniono interesem społecznym oraz szczególnym statusem i zadaniami Policji takimi jak zapewnianie bezpieczeństwa i porządku publicznego. Odwołując się od powyższej decyzji, skarżący zarzucił naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 9 u.p. w związku z art. 32 i 42 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 7 k.p.a., podnosząc że nie powinien on ponosić konsekwencji przewlekłego postępowania karnego - nie powinno ono przesądzić o jego zwolnieniu ze służby, a nadto nie można na samej podstawie jego prowadzenia przesądzać o jego winie. Nadto skarżący zarzucił naruszenie art. 8, 11, 75 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu sprawy, a nadto art. 108 § 1 k.p.a. poprzez ogólnikowe uzasadnienie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności. Skarżący zarzucił także naruszenie § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie urlopów poprzez pozbawienie go równoważnika pieniężnego za urlop. Decyzją nr [...] z dnia [...] Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu w oparciu o art. 127 § 1 i art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał zaskarżony rozkaz w mocy. Organ odwoławczy podzielił argumenty decyzji pierwszoinstancyjnej, wskazując jednocześnie, że skorzystanie z uprawnienia określonego w art. 41 ust. 2 pkt 9 u.p. nie przesądza o winie w zakresie prowadzonego postępowania karnego. Organ ustalił, że postępowanie karne toczy się w dalszym ciągu przed Sądem Rejonowym w [...], stąd też nie zachodzi przesłanka umożliwiająca przywrócenie skarżącego do służby i uchylenie zawieszenia w czynnościach służbowych. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, organ II instancji wskazał, że skarżący miał zagwarantowane prawo udziału w postępowaniu, które prowadzone było z zachowaniem przepisów k.p.a. Zastosowanie rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadnione było z kolei interesem społecznym i specyfiką zadań i statusu Policji, która jest formacją stojąca na straży przestrzegania prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący podtrzymał swoje stanowisko, podkreślając niezgodność art. 41 ust. 2 pkt 9 u.p. z Konstytucją RP oraz wskazując na naruszenie uznaniowego charakteru podejmowanych w oparciu o ten przepis decyzji. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu decyzji II instancyjnej, wskazując przy tym, że pojęcie winy i domniemania niewinności nie są przesłankami postępowania w sprawie zwolnienia ze służby. Na rozprawie w dniu 15 października 2008r., a następnie pismem z 20 października 2008r. skarżący rozszerzył żądanie skargi o stwierdzenie nieważności części decyzji I i II instancji w zakresie w jakim pozbawiono go prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za 2007r. i 2008r., wskazując że rozstrzygnięcia te nie znajdują oparcia w podstawie prawnej. Również i w tym zakresie organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269, dalej: u.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art.1 § 1 u.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem - art. 1 § 2 u.s.a. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W zakresie zwolnienia ze służby, podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego utrzymanego następnie przez organ odwoławczy, był przepis art. 41 ust.2 pkt 9 u.p. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 21 lipca 2006r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2006r., nr 158, poz. 1122 ze zm., dalej: ustawa zmieniająca), która to nowelizacja weszła w życie z dniem 20 września 2006r. Powołana regulacja stanowi, że policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Wykładnia językowa przytoczonego przepisu prowadzi do wniosku, że nawet mimo zajścia określonych w nim przesłanek w postaci upływu 12 miesięcy okresu zwieszenia w czynnościach i dalszego trwania przyczyn będących podstawą zawieszenia, zwolnienie ze służby ma charakter fakultatywny. Jak wynika z powołanych przepisów, zwolnienie policjanta ze służby zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, uznanie organu doznaje ograniczeń w świetle brzmienia art. 7 k.p.a. Taka konstrukcja nakłada na organ obowiązek każdorazowego precyzyjnego wskazania przesłanek oraz obliguje organ do podania uzasadnienia prawnego i faktycznego podjętego rozstrzygnięcia. Konieczność taka związana jest z jednej strony z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą przekonywania, art. 11 k.p.a., z drugiej zaś z koniecznością umożliwienia Sądowi przeprowadzenia kontroli legalności. W ocenie Sądu zarówno organ I jak i II instancji prawidłowo, również w oparciu o art. 6 ustawy zmieniającej, przyjęły że policjantowi pozostającemu w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych, okres tego zawieszenia w zakresie skutków prawnych, o których mowa w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy zmienianej, liczy się od dnia wejścia w życie ustawy. Zatem w dacie wydawania decyzji pierwszoinstancyjnej tj. 9 stycznia 2008r. skarżący spełniał przesłankę pozostawania zawieszonym w czynnościach służbowych przez okres co najmniej 12 miesięcy, a nadto co wynika jednoznacznie akt administracyjnych i informacji wciąż trwała przyczyna będąca podstawą zawieszenia. Bezspornym jest, że do dnia wyrokowania przez Sąd nie zakończyła się jeszcze sprawa karna, w której G. B. jest oskarżonym (sygn. akt [...], dawniej [...]). Mając na uwadze uznaniowy charakter przepisu art. 41 ust. 2 pkt 9 u.p., Sąd stwierdza, że w toku postępowania administracyjnego organy prawidłowo ustaliły zaistnienie przesłanek niezbędnych do zastosowania wskazanego przepisu. Nie można więc w tym zakresie zarzucić im przekroczenia granic uznania administracyjnego. Biorąc pod uwagę materiał zgromadzony w aktach administracyjnych, brak jest podstaw do przyjęcia aby obie decyzje miały charakter dowolnych i nie znajdowały oparcia w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Odnosząc się do kwestii ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p. policjant zwalniany ze służby otrzymuje odprawę oraz ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby, nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe. Podkreślić należy, że ekwiwalent pieniężny jest świadczeniem ściśle związanym z prawem do urlopu wypoczynkowego, można stwierdzić że jest to świadczenie pochodne od tego prawa i powstaje - najogólniej rzecz ujmując - na skutek niewykorzystania przysługującego urlopu wypoczynkowego w całości lub w części. Powyższe znajduje oparcie w powołanym przepisie art. 114 ust. 1 pkt 2 u.p. który jasno wskazuje, że ekwiwalent przysługuje za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe. Istotnym dla dalszych rozważań jest ustalenie jak należy rozumieć pojęcie "niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego". W § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie urlopów wydanego w oparciu o art. 86 u.p. wskazano, że policjantowi nie udziela się urlopu wypoczynkowego w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych. Mając na uwadze, że skarżący pozostawał zawieszony w czynnościach służbowych od [...]., to urlopu w latach 1007 i 2008 skarżący nie tyle nie wykorzystał, co w ogóle mu urlop za ten okres nie przysługiwał. Nie można - jak czyni to skarżący - utożsamiać urlopu nienależnego z urlopem niewykorzystanym, a co za tym idzie nie można przyjąć że brak uprawnienia do urlopu wypoczynkowego za lata 2007 i 2008 ma rodzić po stronie skarżącego prawo do ekwiwalentu pieniężnego. Dlatego też, rozstrzygnięcia, którymi skarżącemu przyznano odprawę oraz ekwiwalent za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe za lata 2005 i 2006 i odmówiono za lata 2007 i 2008, uznać należy za słuszne. Nadto, ubocznie jedynie, podnieść należy, że w przypadkach określonych w § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 przewidziano udzielenie urlopów w terminach wskazanych w § 6 ust. 2 i ust. 3 oraz § 8. Zaś przypadek zawieszenia w czynnościach służbowych, nie został uregulowany w podobny sposób, co musi prowadzić do wniosków wywiedzionych powyżej. Sąd nie znalazł również uchybień w obu decyzjach w odniesieniu do rozstrzygnięcia o prawie do nagrody rocznej. Powołane przepisy § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie nagród wprost określa, że do okresu służby dla celów obliczania nagrody rocznej nie wlicza się między innymi okresu zawieszenia w czynnościach służbowych. Przy czym organy słusznie wskazały, że powołanego przepisu nie stosuje się, jeżeli prawomocnym orzeczeniem postępowanie karne w sprawie o przestępstwo, przestępstwo skarbowe lub dyscyplinarne, w sprawie o czyn pozostający w związku z aresztowaniem lub zawieszeniem w czynnościach służbowych zostało umorzone bądź policjant został uniewinniony na podstawie prawomocnego wyroku lub orzeczenia o uniewinnieniu w postępowaniu dyscyplinarnym (§ 3 ust. 2). Jak również, że umorzenie nie dotyczy warunkowego umorzenia postępowania karnego lub w sprawie o przestępstwo skarbowe, a także umorzenia tego postępowania z powodu przedawnienia lub amnestii (§ 3 ust. 3). Skarżący jako zwolniony ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 u.p. tj. w związku z upływem 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, znajduje ochronę swoich praw w treści art. 42 ust. 7 u.p. , z którego wynika, że przepisy o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości oraz przywróceniu do służby na stanowisko równorzędne (art. 42 ust. 1-6 u.p.) stosuje się odpowiednio do policjanta zwolnionego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 i 9, jeżeli postępowanie karne zostało zakończone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa albo przestępstwa skarbowego lub braku ustawowych znamion czynu zabronionego. Nadto - co organy wskazywały w swoich decyzjach - zgodnie z art. 124 ust. 2 u.p. po zakończeniu postępowania karnego lub dyscyplinarnego, będącego przyczyną zawieszenia w czynnościach służbowych, skarżący otrzyma zawieszoną część uposażenia oraz obligatoryjne podwyżki wprowadzone w okresie zawieszenia, jeżeli nie został skazany prawomocnym wyrokiem sądu lub ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności nie narusza dyspozycji art. 108 § 1 k.p.a. Przepis ten przewiduje, że rygor natychmiastowej wykonalności może zostać nadany, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Skarżący jako funkcjonariusz wchodził w skład umundurowanej i uzbrojonej formacji służącej społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jako policjantowi przysługiwał mu szeroki zakres uprawnień określonych między innymi w art. 15 u.p. - takich jak legitymowanie, zatrzymywanie i dokonywanie kontroli osobistej, do rzetelnego wykonywania tych zadań zobowiązał się składając ślubowanie zgodnie z art. 27 ust. 1 u.p. W kontekście powyższego, wszczęcie postępowania przygotowawczego przez oskarżyciela publicznego, a następnie skierowanie przeciwko skarżącemu aktu oskarżenia i kontynuowanie postępowania karnego przed sądem powszechnym, podważa zaufanie do skarżącego jako do osoby mającej stać na straży prawa i porządku. Specyfika służby powoduje, że wobec jej funkcjonariuszy stawiane są wyższe wymagania kwalifikacyjne i personalne, samo zakwestionowanie tych kwalifikacji - przy szerokich uprawnieniach policjanta - może prowadzić już do zaistnienia przesłanki ochrony interesu społecznego, lub nawet zdrowia i życia ludzkiego. Brak jest ponadto podstaw do przyjęcia naruszenia przepisów proceduralnych: art. 7, 8, 11, 75 § 1 i 80 k.p.a. organy obu instancji prawidłowo zebrały i oceniły materiał dowodowy, co znalazło odzwierciedlenie w prawidłowym ustaleniu stanu prawnego sprawy. W szczególności zaś nie można zarzucić, aby w niniejszej sprawie organy nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wobec obszernych uzasadnień rozstrzygnięć obu instancji, nietrafnym jest wskazywanie na naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zasady przekonywania. Sąd za konieczne uznał także wyjaśnienie skarżącemu, że w postępowaniu administracyjnym, które było przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, organy nie przesądzały o winie lub niewinności w zakresie popełnienia przez skarżącego zarzuconych mu przestępstw. Zgodnie z art. 175 ust. 1 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Tylko prawomocny wyrok - w tym wypadku sądu powszechnego - może obalić domniemanie niewinności zakotwiczone w art. 42 ust. Konstytucji RP. Postępowanie administracyjne, przeprowadzone w niniejszej sprawie nie będzie mogło mieć wpływu na ustalenie odpowiedzialności karnej, odwrotnie natomiast postępowanie karne wpływa na zakres uprawnień wynikających ze stosunku służbowego z rozwiązaniem tego stosunku włącznie. Ponadto Sąd podkreśla, że art. 193 Konstytucji RP upoważnia każdy sąd do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Jak wynika z treści powołanego przepisu, zadanie takiego pytania należy do wyłącznej kompetencji Sądu i to wątpliwości Sądu, a nie strony postępowania, są podstawą do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie w tym trybie. W niniejszej sprawie Sąd wątpliwości takich nie powziął. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że Zarząd Główny Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności między innymi art. 41 ust. 2 pkt 9 u.p. w zakresie, w jakim ustala dwunastomiesięczny termin trwania zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych, spowodowanego prowadzeniem postępowania karnego lub skarbowego z art. 2 i art. 42 ust. 3 Konstytucji RP (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt K 1/08). Do chwili rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny - a więc w dacie rozstrzygania przez organy obu instancji, jak i orzekania w sprawie niniejszej skargi przez Sąd - zakwestionowany przepis zachowuje moc obowiązującej normy prawnej i korzysta z domniemania konstytucyjności, winien zatem być stosowany. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm.). /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ P. Miładowski /-/ E. Makosz-Frymus JH