IV SA/Po 177/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Środzie Wlkp. na uchwałę Rady Gminy Dominowo z dnia 19 maja 2011 r. nr VI/26/2011 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 32 pkt 7 Rada Gminy Dominowo działając na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (j.t. Dz.U. z 2006r. Nr 123, poz. 858 ze zm. – dalej u.z.z.w.) w dniu 19 maja 2011r. podjęła uchwałę nr VI/26/2011 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Prokurator Rejonowy w Środzie Wlkp. pismem z dnia [...] stycznia 2018r. nr [...], działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 8 §1, art. 50 § 1 i art. 53 §3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. – dalej P.p.s.a.), wniósł skargę na powyższą uchwałę domagając się stwierdzenia nieważności §32 uchwały. Skarżący zarzucił rażące naruszenie prawa - art. 18 ust 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej u.s.g.) oraz art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej łub kanalizacyjnej i wprowadzenie w § 32 pkt. 7 uchwały opłaty za wykonanie przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej pomimo braku po stronie Rady Gminy kompetencji do uchwalenia takich przepisów. Prokurator Rejonowy powołując się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 września 2012r. sygn. akt IV SA/Po 587/12 wskazał, że art. 18 u.s.g. nie może być podstawą do stanowienia aktów powszechnie obowiązujących na terenie gminy albowiem nie jest podstawą do stanowienia aktów prawa miejscowego. Wprawdzie w artykule tym przewidziano domniemanie kompetencji na rzecz rady gminy, ale to domniemanie nie może obalić konstytucyjnej regulacji podstaw wydawania aktów prawa miejscowego. Art. 18 u.s.g. zawiera domniemanie kompetencji tylko w zakresie stanowienia aktów prawa wewnętrznego, a takim nie jest zaskarżona uchwała. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., wg którego do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy, stanowi odesłanie do innych ustaw regulujących kompetencje rady gminy, a zatem nie może samoistnie stanowić upoważnienia do podjęcia aktu prawa miejscowego. Podstawy takiej nie daje również u.z.z.w. Dalej wskazano, iż istotnym jest to, że uchwałą tą zobowiązano mieszkańców do udziału w świadczeniu finansowym (uiszczeniu jednorazowej opłaty), czyli nałożono na nich obowiązki. Zaskarżona uchwała nie określa dobrowolnego udziału mieszkańców w kosztach opłaty za zainstalowanie przyłączy wodociągowych lub kanalizacyjnych lecz wyraźnie wskazuje, że przyłączenie do sieci wykonywane jest odpłatnie w terminie 7 dni od daty złożenia wniosku. Żaden przepis nie zawiera podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenia do sieci wodociągowej, a także wprowadzania obowiązku ponoszenia określonych kosztów w związku z brakiem uczestnictwa przy budowie tej sieci. Opłaty przewidziane zaskarżoną uchwałą mają cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej i jakkolwiek nie miały cech świadczenia podatkowego, to jednak były wymuszone obowiązującymi standardami życia (tzw. przymus życiowy). W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał również, że zgodnie z art. 15 ust. 2 u.z.z.w. partycypowanie w utrzymaniu i eksploatacji urządzenia nie jest tożsame z podłączeniem tego urządzenia i ponoszenia z tego tytułu opłaty. Rada Gminy Dominowo reprezentowana przez Wójta Gminy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślono, że zgodnie z art. 19 ust. 1 u.z.z.w. rada gminy ma obowiązek uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzaniu ścieków. W świetle powyższego Rada Gminy Dominowo podjęła stosowną uchwałę określając w niej między innymi, warunki przyłączenia do sieci. W § 32 ust. 7 Regulaminu ustalono, że przyłączenie do sieci wykonywane jest odpłatnie. Z treści tego przepisu trudno wywieść uprawnienie rady do wprowadzenia odpłatności za "zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej", gdyż sporny zapis dotyczy podjęcia ostatecznej decyzji o dokonaniu stosownego przyłączenia. Nadto nietrafnym jest też przyjęcie, że opłata ta jest daniną publiczną opartą na zasadzie przymusu, gdyż decyzję o dokonaniu przyłącza podejmuje wnioskodawca. W odpowiedzi na skargę wskazano, że przedmiotowa uchwała była poddana ocenie przez Wojewody Wielkopolskiego, który to nie zarzucił naruszenia prawa w tej treści. Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku Prokurator Rejonowy uściślił wnioski skargi w ten sposób, że wnosi o stwierdzenie nieważności §32 pkt 7 uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W tym miejscu w kontekście niniejszej sprawy należy przywołać wyrażony w orzecznictwie pogląd, że przepisy prawa naruszają nie tylko te zapisy aktu prawa miejscowego, które wykraczają poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również te, które zawierają ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr [...], Lex nr 285125). Przechodząc do oceny zasadności przedmiotowej skargi na wstępie zwrócić należy uwagę, że przepis §32 uchwały, którego legalność została pierwotnie zakwestionowana w całości, w swej istocie reguluje warunki przyłączenia do sieci wodociągowej. Kwestia odpłatności za przyłączenie do sieci, a więc odpowiadająca uzasadnieniu skargi wniesionej przez Prokuratora uregulowana jest w §32 pkt 7 uchwały. Mając zatem na uwadze uściślenie na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku wniosków skargi w ten sposób, że skarżący wnosi o stwierdzenie nieważności §32 pkt 7 uchwały, zasadnym jest zbadanie legalności zaskarżonej uchwały w zakresie zarzucającym istotne naruszenie prawa i wydanie bez podstawy prawnej przepisu §32 pkt 7 uchwały. Przyjmując taki zakres rozpatrzenia sprawy, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podzielił prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że rozpoznanie prawidłowości uchwały nastąpić winno tylko w zakresie wskazanym w skardze (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 201 r. sygn. akt II OSK 1082/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 177/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 września 2011 sygn. akt II SA/Go 567/11. - wyroki dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako CBOSA). Uwzględniając powyższe, dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w części obejmującej §32 pkt 7 uchwały wskazać należy, iż Rada Gminy Dominowo uchwaliła kontrolowany przepis w następującym brzmieniu: "Przyłączenie do sieci wykonywane jest odpłatnie przez Zakład w terminie 7 dni od daty złożenia wniosku. Przed dokonaniem przyłączenia Zakład dokonuje sprawdzenia wykonanego przyłącza pod kątem spełnienia warunków technicznych". Dokonując oceny czy zaskarżony przepis uchwały w przywołanym wyżej brzmieniu został wydany z naruszeniem prawa wskazać należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 u.z.z.w., który w ust. 1 nakłada na radę obowiązek uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin zgodnie z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1. minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2. szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3. sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4. warunki przyłączania do sieci; 5. techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych; 6. sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7. sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8. standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9. warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Przepis ten ściśle określa zatem zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy i nie daje on radzie gminy prawa do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Podkreślić należy, że regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. W świetle powyższego nie ulega zatem wątpliwości, że §32 pkt 7 uchwały został podjęty z przekroczeniem granic delegacji ustawowej. Żaden przepis nie upoważniał bowiem rady gminy do określania - innych niż wynikają z przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych budowy przyłącza - warunków przyłączenia do sieci i dokonywania odbioru wykonanego przyłącza, jak również do nałożenia opłaty za przyłączenie do sieci. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. wyraźnie nakazuje, aby każdy rodzaj opłat nakładanych na obywateli przez radę gminy był ustalany w granicach określonych w odrębnych ustawach. Nałożenie opłat przez radę gminy wymaga więc istnienia wyraźnego upoważnienia ustawowego. Art. 19 u.z.z.w. nie zawiera zaś wyraźnego upoważnienia do nakładania opłat i dlatego uznać należy, że w kwestionowanym zakresie badana uchwała narusza prawo. Z tych względów, na podstawie art. 147 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.