IV SA/Po 1775/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 września 2021 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania G. S. (dalej także: skarżący) od decyzji Prezydenta Miasta P. (dalej: Prezydent, organ I instancji) z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], w której przyznano zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...]-12-2019 r. do [...]-03-2023 r., na podstawie art. art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu SKO wskazało, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r. G. S. zwrócił się do Prezydenta o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Prezydent przyznał zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] grudnia 2109 [winno być; 2019 – uw. Sądu] r. do [...] stycznia 2023 r. W uzasadnieniu ww. decyzji Prezydenta wskazano, że zgodnie z dokumentami załączonymi do wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, G. S. spełnia kryteria do otrzymania wnioskowanego świadczenia. W dniu [...] maja 2020 r. G. S. wniósł odwołanie od ww. decyzji, wnosząc o przyznanie wnioskowanego świadczenia z mocą wsteczną 3 miesiące do dnia wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. SKO wyjaśniło, że zgodnie z art. 138 k.p.a. jako organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania i ma obowiązek zbadać sprawę we wszystkich jej aspektach, może zatem w swoich rozważaniach wykroczyć poza zakres zarzutów zawartych w odwołaniu. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów organ II instancji uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami. Materialną podstawę prawną wydanej decyzji Prezydenta stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej: u.ś.r.). Ustawa ta określa warunki nabywania prawa do świadczeń Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 2 u.ś.r., zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 3 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia. G. S. urodzony [...] r., legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności nr [...] wydanym w dniu [...].01.2020 r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P.. Orzeczenie to wydane zostało na czas określony do dnia [...].01.2023 r. W punkcie IV tegoż orzeczenia ustalono, że niepełnosprawność istnieje od [...].12.2002 r., a więc powstała u G. S. przed ukończeniem 21. roku życia. Wniosek o wydanie ww. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności G. S. złożył w dniu [...] grudnia 2019 r. Z ww. przepisów wynika, że przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie wskazanej wart. 16 ust. 3 u.ś.r. uzależnione jest od zaistnienia łącznie dwóch przesłanek - osoba niepełnosprawna w wieku powyżej 16. roku życia musi legitymować się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz jej niepełnosprawność musi powstać przed ukończeniem 21. roku życia. W okolicznościach niniejszej sprawy niespornym było spełnienie przez skarżącego obydwu z ww. przesłanek, bowiem - jak wynika z akt sprawy oraz orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, G. S. jest osobą w wieku powyżej 16. roku życia i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Z kolei w zakresie spełnienia drugiej przesłanki niezbędnej do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, tj. powstania niepełnosprawności przed ukończeniem 21. roku życia, wskazać trzeba, że również ta przesłanka została spełniona, bowiem z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, iż niepełnosprawność u G. S. powstała przed ukończeniem 21. roku życia. Stanowi o tym data urodzenia G. S. oraz zawarte w ww. orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności określenie, że niepełnosprawność istnieje od [...].12.2002 r. Zgodnie z art. 24 ust 1 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c. Zatem zasiłek pielęgnacyjny jest wyłączony z katalogu świadczeń, które przyznawane są na okres zasiłkowy. Z kolei ust. 2a tegoż przepisu stanowi, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. G. S. wniosek o wydanie ww. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności złożył w dniu [...].12.2019 r., natomiast wniosek w niniejszej sprawie złożył w dniu [...].01.2020 r., a więc w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania ww. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Zatem wnioskowane świadczenie prawidłowo zostało przyznane od dnia [...].12.2019 r. Natomiast pan G. S. niesłusznie domaga się przyznania wnioskowanego zasiłku pielęgnacyjnego również za okres trzech miesięcy poprzedzających wydanie ww. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, co wynika najprawdopodobniej z błędnego rozumienia ww. art. 24 ust. 2a u.ś.r. Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 4 u.ś.r. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. Znajdujące się w aktach sprawy orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane zostało na czas określony do dnia [...].01.2023 r., zatem wnioskowane świadczenie prawidłowo przyznano na czas określony do dnia [...].01.2023 r. Na podstawie art. 16 ust. 4 u.ś.r. od dnia 1.11.2019 r. zasiłek pielęgnacyjny przysługuje w wysokości [...] zł miesięcznie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję SKO wywiódł G. S.. Zarzucił nieprzyznanie świadczenia z mocą wsteczną t.j. od [...].12.2002 r. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że meritum sporu między stronami dotyczy jedynie okresu na jaki powinien zostać przyznany zasiłek pielęgnacyjny. W ocenie skarżącego świadczenie można przyznać z mocą wsteczną, czyli na okres od 3 miesięcy wcześniej od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności, tj. na gruncie niniejszej sprawy od dnia [...] października 2019 roku. W przedmiotowej skardze wskazano co prawda okres przyznania zasiłku od dnia [...] grudnia 2002 roku, lecz należy potraktować go jako rozszerzenie żądania zawartego w odwołaniu, a takie nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Natomiast zdaniem organu okres ten należy liczyć od dnia [...] grudnia 2019 roku. Skarżący nie kwestionuje zasadności przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, lecz spornym pozostaje okres, na który świadczenie powinno zostać przyznane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za w pełni uzasadnione prawnie rozstrzygnięcie Prezydenta przyznające świadczenie od dnia [...] grudnia 2019 r. W imieniu skarżącego pełnomocnik podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 24 ust. 1 w związku z art. 16 oraz art. 3 pkt. 10 u.ś.r. poprzez błędne przyjęcie przez SKO, że świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane jedynie od dnia [...].12.2019 roku, w sytuacji gdy prawidłowe zastosowanie powyżej wymienionych przepisów pozwala na przyznanie przedmiotowego świadczenia z mocą wsteczną, czyli 3 miesięcy wcześniej od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności, tj. od dnia [...].10.2019 roku. Wobec powyższego pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a). SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej, wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., decyzje administracyjne wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową. Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może się ostać, aczkolwiek z powodów innych, niż podniesione w skardze. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Art. 134 k.p.a. stanowi zaś, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Pierwszy etap postępowania odwoławczego przed organem odwoławczym to zatem etap badania formalnego, nazywany również postępowaniem wstępnym. Czynności w nim podejmowane zmierzają do ustalenia zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Obowiązkiem organu badającego, czy odwołanie zostało wniesione w terminie, jest dokonanie ustaleń dotyczących daty doręczenia decyzji i ocena prawidłowości czynności doręczenia przesyłki. W sprawie niniejszej SKO niezasadnie etap ten pominęło, a w każdym razie w uzasadnieniu jego decyzji nie znalazły się wymagane ustalenia i rozważania. Zauważyć bowiem należy, że decyzja Prezydenta z dnia [...] lutego 2020 r. nie została skarżącemu doręczona w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. Jak wynika z treści adnotacji na kopercie, przesyłka zawierająca decyzję została awizowana dnia [...] lutego 2020 r., a następnie – dnia [...] lutego 2020 r. – zwrócona przez operatora pocztowego do nadawcy. Obowiązkiem organu II instancji było zatem zbadanie i rozważenie czy złożone dnia [...] maja 2020 r. odwołanie zostało złożone z zachowaniem terminu. Należy mieć przy tym na uwadze, że rozpoznanie odwołania złożonego z uchybieniem terminu prowadziłoby do tego, iż decyzja organu odwoławczego dotknięta byłaby na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wadą nieważności, jako wydana z rażącym naruszeniem art. 129 § 2 k.p.a. Ustalenia poczynione w tej materii przez SKO winny się zaś znaleźć w treści uzasadnienia decyzji, tak by możliwa była sądowa kontrola także tej okoliczności. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja organu II instancji nie zawiera w uzasadnieniu żadnych rozważań co do terminowości wniesionego przez skarżącego odwołania i tym samym uchyla się spod możliwości kontroli. Skutkuje to sytuacją, w której przedwczesna staje się kontrola rozstrzygnięcia pod względem merytorycznym. Należy jednak w tym miejscu zwrócić uwagę na rozbieżność, jaka widnieje w uzasadnieniu decyzji SKO: w drugim akapicie na str. 2 uzasadnienia wskazano, że decyzją Prezydenta przyznano skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny na okres od "do [...].03.2023 r.", podczas gdy trzeci akapit na str. 3 kończy się stwierdzeniem, że "wnioskowane świadczenie prawidłowo przyznano na czas określony do dnia [...].01.2023 r." Zaistniała w niniejszej sprawie sytuacja, w której SKO, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie rozważyło terminowości odwołania i rozpoznało je, mimo że było to przedwczesne, powoduje, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością jej uchylenia. Z tego względu Sąd nie ustosunkował się do podnoszonych w skardze zarzutów, gdyż byłoby to przedwczesne. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji uczyni zadość wymogowi postępowania wstępnego (i da temu wyczerpujący wyraz w uzasadnieniu decyzji), a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił decyzję organu II instancji jak w pkt 1 sentencji wyroku.