IV SA/Po 179/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2024 r. sprawy ze skargi Powiatu Pilskiego - Rady Powiatu w Pile na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 5 stycznia 2024 r. nr NP-II.4131.1.537.2023.4 w przedmiocie nieważności uchwały Rady Powiatu w Pile z dnia 30 listopada 2023 r. w sprawie utworzenia Rady Seniorów Powiatu Pilskiego i nadania jej statutu oddala skargę w całości. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 5 stycznia 2024 r. nr NP-II.4131.1.537.2023.4 Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. 1526, ze zm., dalej jako "u.s.p.), stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu w Pile z dnia 30 listopada 2023 r. w sprawie utworzenia Rady Seniorów Powiatu Pilskiego i nadania jej statutu - ze względu na istotne naruszenie prawa. Jak podał organ nadzoru, na mocy zakwestionowanego aktu Rada Powiatu w Pile podjęła uchwałę w sprawie utworzenia Rady Seniorów Powiatu Pilskiego i nadania jej statutu. Uchwałę podjęto na podstawie: art. 3f ust. 2 u.s.p. Uchwała została doręczona Wojewodzie Wielkopolskiemu 6 grudnia 2023 r. Wojewoda podniósł, że zgodnie z przepisem art. 3f ust. 2 u.s.p., rada powiatu, z własnej inicjatywy lub na wniosek zainteresowanych środowisk, może utworzyć powiatową radę seniorów. Zgodnie z art. 3f ust. 11 u.s.p.: "Rada powiatu, tworząc powiatową radę seniorów, nadaje jej statut określający w szczególności: 1) tryb i kryteria wyboru jej członków, 2) zasady i tryb jej działania, 3) długość jej kadencji, z tym że kadencja nie może trwać dłużej niż kadencja rady powiatu, na terenie którego funkcjonuje ta rada, 4) zasady wygaśnięcia mandatu i odwołania jej członków - dążąc do wykorzystania potencjału podmiotów działających na rzecz osób starszych, a także zapewnienia sprawnego sposobu wyboru członków powiatowej rady seniorów". Nadto, jeżeli rada powiatu zadecydowała o zwracaniu kosztów, o których mowa w ust. 10, w statucie, o którym mowa w ust. 11, określa się zasady zwrotu tych kosztów, w tym ich maksymalną wysokość podlegającą zwrotowi (art. 3f ust. 12 u.s.p.). Ustawodawca, wskazując w art. 3f ust. 11 u.s.p. materię, którą winien określać statut powiatowej rady seniorów, posłużył się zwrotem "w szczególności", co oznacza, że omawiana delegacja ustawowa nie ma charakteru zamkniętego. Istotne jest jednak, aby rada powiatu w przedmiotowym statucie zamieściła postanowienia odnoszące się do co najmniej wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Pominięcie bądź niewypełnienie dyspozycji któregoś z obligatoryjnych elementów oznacza, że rada nie zrealizowała w sposób prawidłowy swojego obowiązku uchwałodawczego, a podjęty przez nią statut zawiera sprzeczną z upoważnieniem ustawowym lukę normotwórczą, skutkującą istotną wadliwością i nieważnością całego statutu. Organ nadzoru wskazał, że uchwała podjęta na podstawie art. 3f ust. 2, ust. 11 i ust. 12 u.s.p. stanowi akt prawa miejscowego. Charakter normatywny tej uchwały przesądza więc o konieczności formułowania zawartych w niej postanowień na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Oznacza to, że wszystkie unormowania takiej uchwały muszą precyzyjnie realizować delegację ustawową i nie mogą swym zakresem przekraczać jej granic. W § 1 badanej uchwały Rada Powiatu w Pile postanowiła: "Tworzy się Radę Seniorów Powiatu Pilskiego" (ust. 1), "Radzie Seniorów Powiatu Pilskiego nadaje się statut, stanowiący załącznik do uchwały" (ust. 2), zwany dalej "Statutem". W ocenie Wojewody rada nie wypełniła w sposób prawidłowy i kompleksowy delegacji ustawowej wynikającej z art. 3f ust. 11 u.s.p., co zakwalifikować należy jako naruszenie prawa o charakterze istotnym, skutkującym nieważnością całej uchwały. W rozdziale 3. Statutu, zatytułowanym "Tryb wyboru członków Rady", zawarto przepis o treści: "Członkowie Rady powoływani są zarządzeniem Starosty, przy czym w skład Rady wchodzi: 1) 6 przedstawicieli zgłoszonych przez organizacje pozarządowe, które w swojej działalności statutowej zajmują się działaniami na rzecz seniorów; 2) 3 przedstawicieli osób starszych, którzy zgłoszą się do pracy w Radzie. Każde zgłoszenie powinno być poparte przez minimum 20 osób starszych - mieszkańców Powiatu. Jedna osoba starsza może udzielić poparcia tylko jednej osobie kandydującej" (§ 9 ust. 2). Zdaniem organu nadzoru regulacja ta została podjęta z istotnym naruszeniem art. 3f ust. 11 w związku z ust. 9 u.s.p. Wojewoda zwrócił uwagę, że ustawodawca w art. 3f ust. 9 u.s.p. postanowił, że: "Powiatowa rada seniorów składa się z przedstawicieli osób starszych oraz przedstawicieli podmiotów działających na rzecz osób starszych, w szczególności przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku". Prawodawca miejscowy, nadając statut powiatowej radzie seniorów, w tym określając tryb wyboru jej członków, związany jest bezwzględnie obowiązującymi przepisami u.s.p., w tym art. 3f ust. 9 normującym skład takiej rady. Tymczasem Rada Powiatu w Pile, decydując w kwestionowanym przepisie § 9 ust. 2 pkt 1 Statutu o tym, że "w skład Rady wchodzi: [...] 6 przedstawicieli zgłoszonych przez organizacje pozarządowe, które w swojej działalności statutowej zajmują się działaniami na rzecz seniorów", dokonała nieuprawnionej modyfikacji przepisu art. 3f ust. 9 u.s.p. Regulacja ta zawęża bowiem krąg podmiotów działających na rzecz osób starszych, których przedstawiciele wchodzą w skład powiatowej rady seniorów, jedynie do organizacji pozarządowych, co jest niezgodne z wolą ustawodawcy wyrażoną w omawianym przepisie u.s.p. Tym samym uznać należy, że Rada Powiatu w Pile, decydując o składzie Rady Seniorów Powiatu Pilskiego, w sposób istotny naruszyła normę kompetencyjną wynikającą z art. 3f ust. 11 w związku z ust. 9 u.s.p., co rzutuje na wadliwość, a w konsekwencji na nieważność całego Statutu. Dalsza analiza treści postanowień Statutu wskazuje, że Rada Powiatu w Pile nie określiła w sposób dostateczny kryteriów wyboru członków Rady Seniorów Powiatu Pilskiego. Zgodnie z § 10 ust. 6 Statutu: "W przypadku, gdy liczba kandydatów zgłoszonych do Rady przekracza limity określone w § 9 ust. 2 dla danej kategorii przedstawicieli, Starosta powołuje członków Rady spośród zgłoszonych kandydatur, w pierwszej kolejności z zachowaniem parytetu określonego w § 9 ust. 2, a w drugiej kolejności bez zachowania parytetu, z zastrzeżeniem § 9 ust.1". Zdaniem organu nadzoru, przepis ten nie jest wystarczający do wypełnienia delegacji z art. 3f ust. 11 pkt 1 u.s.p. w zakresie określenia kryteriów wyboru członków powiatowej rady seniorów. W Statucie nie wskazano bowiem jakimi kryteriami miałby się kierować Starosta, powołując członków Rady Seniorów Powiatu Pilskiego, w sytuacji, gdy liczba kandydatów byłaby większa niż limity określone dla danej kategorii przedstawicieli odpowiednio w § 9 ust. 2 pkt 1 i pkt 2, a jednocześnie łączna liczba kandydatów byłaby większa niż limit wynikający z § 9 ust. 1 ("Rada liczy do 9 członków") Statutu. W takiej sytuacji Starosta miałby pełną dowolność przy wyborze członków do Rady Seniorów Powiatu Pilskiego, co wyraźnie przeczy woli ustawodawcy wyrażonej w art. 3f ust. 11 pkt 1 u.s.p. Podkreślono, że w przepisie upoważniającym jest mowa o wyborze członków powiatowej rady seniorów (według określonych w statucie kryteriów), a nie o ich powołaniu w ramach niczym nieskrępowanej swobody decyzyjnej starosty. Taki sposób unormowania omawianej kwestii w Statucie stanowi istotne naruszenie art. 3f ust. 11 pkt 1 u.s.p., skutkujące nieważnością Statutu w całości. Zastrzeżenia organu nadzoru budzi ponadto sposób realizacji przez Radę Powiatu w Pile dyspozycji normy kompetencyjnej wynikającej z art. 3f ust. 11 pkt 4 u.s.p. Mocą omawianego przepisu ustawodawca nałożył na radę powiatu obowiązek określenia w statucie powiatowej rady seniorów zasad wygaśnięcia mandatu i odwołania jej członków. Tymczasem w badanym Statucie ograniczono się jedynie do określenia zasad odwołania członka Rady Seniorów Powiatu Pilskiego (§ 20 ust. 1), pomijając unormowanie wymaganych przez ustawodawcę zasad wygaśnięcia mandatu. Uznać zatem należy, że przyjęty badaną uchwałą Statut został podjęty z istotnym naruszeniem art. 3f ust. 11 pkt 4 u.s.p., co skutkuje wadliwością całego Statutu, bowiem nie zawiera on elementu obligatoryjnego. Za stwierdzeniem nieważności uchwały w całości, w tym także postanowienia o utworzeniu Rady Seniorów Powiatu Pilskiego, przemawia zdaniem Wojewody treść przepisu art. 3f ust. 11 u.s.p. Użyty przez ustawodawcę zwrot: "Rada powiatu, tworząc powiatową radę seniorów, nadaje jej statut [...]" wskazuje, że zarówno utworzenie powiatowej rady seniorów, jak i nadanie jej statutu, powinno nastąpić jednocześnie. Takie brzmienie przepisu upoważniającego wyklucza, zdaniem organu nadzoru, pozostawienie w obrocie prawnym uchwały, której przedmiotem byłoby jedynie utworzenie powiatowej rady seniorów, bez jednoczesnego nadania jej statutu. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wywiódł Powiat Pilski- Rada Powiatu w Pile, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz obciążenie Wojewody Wielkopolskiego kosztami postępowania w sprawie. Przedmiotowemu rozstrzygnięciu zarzucono błędną wykładnię przepisów art. 3f ust.9, ust. 11 pkt 1 oraz ust. 11 pkt 4 u.s.p., poprzez uznanie, iż doszło do przekroczenia granicy upoważnienia ustawowego w zakresie przepisu art. 3f ust.9 i art. 3f ust. 11 pkt 1 oraz niewypełnienia w całości delegacji ustawowej w zakresie przepisu art. 3f ust.1 1 pkt 4. W ocenie strony skarżącej nie jest trafny zarzut naruszenia art. 3f ust.9 u.s.p. W trakcie prac nad projektem uchwały przeprowadzono wnikliwą analizę pod kątem ustalenia podmiotów działających na rzecz osób starszych, które byłyby uprawnione do wskazania przedstawicieli do udziału w Radzie Seniorów Powiatu Pilskiego. Ustalono, że na terenie powiatu pilskiego działalność w formule uniwersytetu trzeciego wieku prowadzą: Uniwersytet Trzeciego Wieku w Pile Nadnotecki Uniwersytet Trzeciego Wieku w Pile Uniwersytet Trzeciego Wieku w Łobżenicy. Zdaniem organu powiatu Uniwersytety trzeciego wieku, działające na terenie powiatu pilskiego, pomimo że nie zostały literalnie wymienione w treści przepisu § 9 ust. 2 Statutu, z racji prowadzenia działalności w formie prawnej stowarzyszenia, zaliczają się do organizacji pozarządowych. Nie jest zatem trafny zarzut rozstrzygnięcia nadzorczego, że przepis § 9 ust. 2 Statutu zawęża regulację ustawową poprzez pominięcie uniwersytetów trzeciego wieku. Następnie wskazano, że kwestionowany przez organ nadzoru przepis § 10 ust. 6 Statutu miał na celu skompletowanie składu rady w sytuacji, gdy liczba dokonanych zgłoszeń przekraczała parytety wynikające z § 9 ust. 2 pkt 1 i 2. Uprawnienie Starosty Pilskiego, określone w § 10 ust. 6, mogło być realizowane wyłącznie w ramach zgłoszonych kandydatur, a więc spośród kandydatów zgłoszonych przez organizacje pozarządowe oraz przedstawicieli osób starszych. Zdaniem organu powiatu kwestionowany przepis Statutu nie narusza przepisu art. 3f ust. 11 pkt 1 u.s.p. i nie daje Staroście Pilskiemu możliwości dowolnego wyboru członków Rady Seniorów Powiatu Pilskiego. Strona skarżąca zwróciła uwagę na niejasności ustawodawcze, gdyż ustawodawca nie przesądził jednoznacznie o statusie członka rady seniorów, w szczególności czy chodzi o członkostwo w tym podmiocie, czy też o sprawowanie mandatu. Rada Powiatu w Pile przyjęła w Statucie Rady Seniorów Powiatu Pilskiego, że wola ustawodawcy zostanie zrealizowana poprzez regulację przewidującą możliwość odwołania członka rady przed upływem kadencji w przypadkach określonych w § 20 ust.1 pkt 1-5 i będzie to regulacja wystarczająca dla wypełnienia delegacji ustawowej. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie z powołaną ustawą kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). W badanej sprawie przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z 5 stycznia 2024 r. nr NP-II.4131.1.537.2023.4 stwierdzające nieważność uchwały Rady Powiatu w Pile z dnia 30 listopada 2023 r. w sprawie utworzenia Rady Seniorów Powiatu Pilskiego i nadania jej statutu. W tym miejscu wyjaśnić należy, że stosownie do art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 tego przepisu w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przy czym do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Przechodząc do podstawy prawnej zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały należy wskazać, że zgodnie z art. 3f ust. 2 u.s.p. Rada powiatu, z własnej inicjatywy lub na wniosek zainteresowanych środowisk, może utworzyć powiatową radę seniorów. W myśl art. 3f ust. 9 u.s.p. powiatowa rada seniorów składa się z przedstawicieli osób starszych oraz przedstawicieli podmiotów działających na rzecz osób starszych, w szczególności przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku. Zgodnie z art. 3f ust. 11 u.s.p. Rada powiatu, tworząc powiatową radę seniorów, nadaje jej statut określający w szczególności: 1) tryb i kryteria wyboru jej członków, 2) zasady i tryb jej działania, 3) długość jej kadencji, z tym że kadencja nie może trwać dłużej niż kadencja rady powiatu, na terenie którego funkcjonuje ta rada, 4) zasady wygaśnięcia mandatu i odwołania jej członków - dążąc do wykorzystania potencjału podmiotów działających na rzecz osób starszych, a także zapewnienia sprawnego sposobu wyboru członków powiatowej rady seniorów. Nadto, jeżeli rada powiatu zadecydowała o zwracaniu kosztów, o których mowa w ust. 10, w statucie, o którym mowa w ust. 11, określa się zasady zwrotu tych kosztów, w tym ich maksymalną wysokość podlegającą zwrotowi (art. 3f ust. 12 u.s.p.). Zwrot "w szczególności", oznacza, że omawiana delegacja ustawowa nie ma charakteru zamkniętego. Istotne jest jednak, aby rada powiatu w przedmiotowym statucie zamieściła postanowienia odnoszące się do co najmniej wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Pominięcie bądź niewypełnienie dyspozycji któregoś z obligatoryjnych elementów oznacza, że rada nie zrealizowała w sposób prawidłowy swojego obowiązku uchwałodawczego, a podjęty przez nią statut zawiera sprzeczną z upoważnieniem ustawowym lukę normotwórczą, skutkującą istotną wadliwością i nieważnością całego statutu. W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, że w rozdziale 3. Statutu "Tryb wyboru członków Rady", w § 9 ust. 1 wskazano: "Rada liczy do 9 członków". "Członkowie Rady powoływani są zarządzeniem Starosty, przy czym w skład Rady wchodzi: 1) 6 przedstawicieli zgłoszonych przez organizacje pozarządowe, które w swojej działalności statutowej zajmują się działaniami na rzecz seniorów; 2) 3 przedstawicieli osób starszych, którzy zgłoszą się do pracy w Radzie. Każde zgłoszenie powinno być poparte przez minimum 20 osób starszych - mieszkańców Powiatu. Jedna osoba starsza może udzielić poparcia tylko jednej osobie kandydującej" (§ 9 ust. 2). W ocenie Sądu zapis ten jest sprzeczny z art. 3f ust. 9 i 11 u.s.p. W § 9 ust. 2 pkt 1 organ wskazał, że w skład Rady wchodzi: 6 przedstawicieli zgłoszonych przez organizacje pozarządowe, pomijając przy tym inne podmioty działające na rzecz osób starszych. Przepis art. 3f ust. 9 u.s.p. mówi o "podmiotach działających na rzecz osób starszych", którymi mogą być "w szczególności" organizacje pozarządowe oraz podmioty prowadzące uniwersytety trzeciego wieku. Te dwie kategorie podmiotów (organizacje pozarządowe oraz podmioty prowadzące uniwersytety trzeciego wieku) nie wyczerpują zatem ustawowego katalogu "podmiotów działających na rzecz osób starszych". Katalog ten jest znacznie szerszy, przy czym ustawodawca nie precyzuje tego kręgu, ani też nie upoważnia do tego rady powiatu. Zgodnie z tym przepisem, w skład powiatowej rady seniorów mogą wchodzić przedstawiciele nie tylko organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku (którymi mogą być zarówno organizacje pozarządowe, jak i inne podmioty), ale także każdego innego podmiotu (tj. nie będącego organizacją pozarządową ani podmiotem prowadzącym uniwersytet trzeciego wieku) o ile tylko spełnia warunek działania na rzecz osób starszych. Mogą to być stowarzyszenia i fundacje, mogą to być placówki działające w ramach uczelni wyższych, publicznych i niepublicznych, czy też organizacje działające w strukturach jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego, centrach kultury, centrach kształcenia ustawicznego, bibliotekach, ośrodkach pomocy społecznej. Na uwagę zasługuje również, że w przepisie § 9 ust. 2 pkt 1 Statutu organ użył zwrotu "które w swojej działalności statutowej zajmują się działaniami na rzecz seniorów". Tymczasem ustawodawca nie wymaga, aby "działalność na rzecz osób starszych" była działalnością "statutową" podmiotów, o których mowa w art. 3f ust. 9 u.s.p. (nie wszystkie podmioty w rozumieniu tego przepisu działają w oparciu o statut). W konsekwencji, rada powiatu, określając w statucie rady seniorów tryb i kryteria wyboru jej członków, winna zapewnić wszystkim podmiotom działającym na rzecz osób starszych (w szczególności organizacjom pozarządowym oraz podmiotom prowadzącym uniwersytety trzeciego wieku, ale także każdemu innemu podmiotowi działającemu w tym zakresie) możliwość zgłaszania kandydatów do rady seniorów, czego nie uczyniła. Zapis uchwały nie gwarantuje bowiem podmiotom działającym na rzecz osób starszych, innym niż organizacje pozarządowe, możliwości zgłoszenia kandydatów na przedstawicieli tych podmiotów i ich uczestnictwa w Radzie Seniorów Powiatu Pilskiego. W ocenie Sądu rację ma również Wojewoda, że w Statucie nie wskazano jakimi kryteriami miałby się kierować Starosta, powołując członków Rady Seniorów Powiatu Pilskiego, w sytuacji, gdy liczba kandydatów byłaby większa niż limity określone dla danej kategorii przedstawicieli odpowiednio w § 9 ust. 2 pkt 1 i pkt 2, a jednocześnie łączna liczba kandydatów byłaby większa niż limit wynikający z § 9 ust. 1 ("Rada liczy do 9 członków"). Za niezrozumiały należy uznać zapis, że "W przypadku, gdy liczba kandydatów zgłoszonych do Rady przekracza limity określone w § 9 ust. 2 dla danej kategorii przedstawicieli, Starosta powołuje członków Rady spośród zgłoszonych kandydatur, w pierwszej kolejności z zachowaniem parytetu określonego w § 9 ust. 2, a w drugiej kolejności bez zachowania parytetu. (...)". Taki zapis Statutu jest niejasny i nie precyzuje jakimi kryteriami Starosta miałby się kierować, wybierając te osoby, w ramach ustalonych proporcji i limitów liczbowych, gdyby liczba kandydatów była większa. Powyższe umożliwia Staroście niejako dowolność w wyborze członków Rady. Sąd stoi na stanowisku, że w świetle określonych przez ustawodawcę zasad, tworząc statut rady seniorów organ stanowiący powinien w możliwie największym stopniu wykorzystać potencjał działających organizacji osób starszych oraz podmiotów działających na rzecz osób starszych. Powyższemu celowi służy określenie przejrzystych zasad wyboru i uzupełniania składu rady seniorów. Ponadto przekazywanie w drodze aktu prawa miejscowego ustawowych kompetencji prawotwórczych rady powiatu na rzecz innego podmiotu (starosty), bez wyraźnego upoważnienia ustawodawcy, nie jest dopuszczalne w świetle zasad demokratycznego państwa prawnego i praworządności, wyrażonych odpowiednio w art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nawiązując do ostatniego zarzutu skargi Sąd wskazuje, że art. 3f ust. 11 pkt 4 ustawy o samorządzie powiatowym zobowiązuje Radę Powiatu do określania w statucie powiatowej rady seniorów zasad wygaśnięcia mandatu i odwołania jej członków. Przepis ten jest jasny i nie budzi wątpliwości, że w przedmiotowym statucie winny być unormowane oba te elementy. Rada Powiatu nadając statut powiatowej radzie seniorów winna jest określić wszystkie wymagane przez ustawodawcę elementy statutu, w tym zasady wygaśnięcia mandatu członka powiatowej rady seniorów, stosownie do dyspozycji art. 3f ust. 11 u.s.p. Analiza uchwały z dnia 30 listopada 2023 r. wskazuje, że Rada Powiatu przedmiotową kwestię pominęła, co stanowi istotne naruszenie w/w przepisu ustawy. Rada Powiatu w wykonaniu wskazanego wyżej upoważnienia ustawowego zobowiązana jest do określenia zarówno zasad odwołania jak też zasad wygaśnięcia mandatu członka powiatowej rady seniorów. Z treści uchwały powinny wprost wynikać m.in. przesłanki wygaśnięcia mandatu członka powiatowej rady seniorów. Pominięcie przez Radę któregokolwiek z elementów upoważnienia ustawowego skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego. Rada obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały stanowi zaś istotne naruszenie prawa. Nie ma zatem racji strona skarżąca, że na gruncie przepisu art. 3f ust. 11 Rada Powiatu dysponowała pewnym zakresem swobody. Nieprawidłowe unormowanie dotyczące składu i trybu wyborów członków Rady Seniorów, rzutuje na ocenę legalności całej uchwały, a tym samym uzasadnia konieczność orzeczenia o stwierdzeniu jej nieważności w całości (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt: IV SA/GI 893/14). Reasumując wskazać należy, że uchwała w sprawie utworzenia Rady Seniorów oraz uchwalenia statutu ma walor aktu powszechnie obowiązującego w rozumieniu ustawy o samorządzie powiatowym. Z jego normatywnego charakteru wynika zatem konieczność formułowania zawartych w nim postanowień na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową. Jakiekolwiek odczytywanie jej postanowień na zasadzie domniemywań bądź dowolnej interpretacji jest niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody za prawidłowe i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.