IV SA/Po 180/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Kazimierz Biskupi z dnia 24 listopada 2023 r. nr LXXXIV/702/2023 w sprawie utworzenia Dziennego Domu Seniora+ w Kazimierzu Biskupim 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy Kazimierz Biskupi na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Gminy Kazimierz Biskupi działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, ze zm., dalej: "u.s.g.") podjęła w dniu 24 listopada 2023 r. uchwałę nr LXXXIV/702/2023 w sprawie utworzenia Dziennego Domu Seniora+ w Kazimierzu Biskupim (Dz. Urz. Woj. WIkp. z 2023 r., poz. 11099). W § 1 uchwały postanowiono: Tworzy się ośrodek wsparcia dla osób starszych pod nazwą "Dzienny Dom Senior+" z siedzibą w Kazimierzu Biskupim. Natomiast w § 2 uchwały określono, że Ośrodek wsparcia, o którym mowa w § 1 działa w strukturze Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kazimierzu Biskupim. W uzasadnieniu uchwały wskazano m.in., że Gmina Kazimierz Biskupi w 2019 roku pozyskała dotację na utworzenie Dziennego Domu Senior+. Placówka rozpoczęła swoje istnienie 01.01.2020 r w ramach struktur GOPS w oparciu o statut Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy Kazimierz Biskupi przyjęty uchwałą z dnia 28 listopada 2019 (Uchwała nr XVI/156/2019 Rady Gminy Kazimierz Biskupi). Skargę na powyższą uchwałę wywiódł do Sądu Wojewoda Wielkopolski wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. poprzez utworzenia Dziennego Domu Seniora+ w Kazimierzu Biskupim (§ 1 uchwały), w sytuacji, gdy powyższy ośrodek już istniał na mocy uchwały Rady Gminy Kazimierz Biskupi z dnia 28 listopada 2019 r. nr XVI/156/2019. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że w dniu 18 grudnia 2023 r. organ nadzoru zwrócił się do Rady Gminy Kazimierz Biskupi o nadesłanie uchwały nr XVI/156/2019 z dnia 28 listopada 2019 r. w sprawie nadania Statutu Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Kazimierzu Biskupim. Analiza ww. uchwały prowadzi do wniosku, że Dzienny Dom Senior+ w Kazimierzu Biskupim istnieje w strukturach Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kazimierzu Biskupim od 1 stycznia 2020 r. Z § 6 ust. 2 pkt 7 przedmiotowego statutu wynika, że do zadań Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kazimierzu Biskupim należy: "prowadzenie i zapewnienie miejsc w ośrodku wsparcia o zasięgu gminnym - Dziennym Domu Senior+, z siedzibą w Kazimierzu Biskupim przy ul. Węglewskiej 12 oraz kierowanie do niego osób wymagających opieki". Ponadto w § 10 ust. 3 tej samej uchwały postanowiono: "Dyrektor Ośrodka wykonuje obowiązki bezpośrednio lub za pośrednictwem Głównego księgowego oraz Kierownika Dziennego Domu Senior+ oraz pracowników, działających w ramach przyznanych upoważnień". Również z uzasadnienia uchwały nr XVI/156/2019 wynika, że "W związku z powstaniem jednostki Dziennego Domu Senior+ w strukturach Ośrodka wskazana jest zmiana nazwy stanowiska osoby kierującej Ośrodkiem, która będzie bezpośrednim zwierzchnikiem osoby zatrudnianej na stanowisku kierownika Dziennego Domu Senior+". W ocenie Wojewody działanie rady, która uchwalając § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały, które to przepisy pozostają wobec siebie w oczywistej sprzeczności, uznać należy jako istotnie naruszające prawo, co w konsekwencji prowadzić musi do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Niezależnie od tego organ nadzoru podkreślił, że zapis zawarty w § 4 uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), bowiem uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie utworzenia, likwidacji samorządowej jednostki budżetowej (podobnie zresztą, co do zasady, jak uchwała w sprawie nadania statutu takiej jednostce), nie stanowi aktu prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę organ uznał zarzuty skargi za zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Przesłanki nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W tym miejscu wskazać należy, że po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tą kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany żadnym terminem do wniesienia skargi. Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g. W niniejszej sprawie, z inicjatywy Wojewody, której podstawę stanowił art. 93 ust. 1 u.s.g., kontroli sądowej poddano uchwałę nr LXXXIV/702/2023 Rady Gminy Kazimierz Biskupi z dnia 24 listopada 2023 r. w sprawie utworzenia Dziennego Domu Seniora+ w Kazimierzu Biskupim. Zgodnie z § 6 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Oznacza to zatem, że przepisy należy formułować w sposób czytelny, dokładny i komunikatywny. W przedmiotowej uchwale mocą § 1 postanowiono o utworzeniu ośrodka pod nazwą "Dzienny Dom Senior+" z siedzibą w Kazimierzu Biskupim, natomiast zarówno z § 2 ocenianej uchwały, jak i z przepisów uchwały Rady Gminy Kazimierz Biskupi z dnia 28 listopada 2019 r. nr XVI/156/2019 wynika, że przedmiotowy ośrodek już istnieje w strukturach Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kazimierzu Biskupim. Powyższe prowadzi do konkluzji, że przepisy § 1 i § 2 ocenianej uchwały, pozostają wobec siebie w oczywistej sprzeczności, co należy ocenić jako istotnie naruszające prawo. Ustalenia te wskazują bowiem na brak spójności treściowej pomiędzy uchwałami i tym samym naruszają zasadę jasności prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, jak również reguły redagowania tekstu prawnego określone w § 6 "Zasad techniki prawodawczej". W ocenie Sądu słuszne jest również stanowisko Wojewody w zakresie braku podstaw do ogłoszenia zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Opublikowanie zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza prawo, tj. art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, ponieważ tenże przepis określa katalog aktów generalnych organów gminy podlegających ogłoszeniu w ww. oficjalnym publikatorze, a takim aktem nie jest przedmiotowa uchwała. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, zgodnie z którym statuty jednostek budżetowych nie stanowią aktów prawa miejscowego, ponieważ nie zawierają norm generalnych i abstrakcyjnych, nie nakładają obowiązków, ani nie przyznają praw nieokreślonemu kręgowi odbiorców (por. prawomocny wyrok WSA w Opolu z 13 września 2011 r. sygn. akt II SA/Op 324/11, LEX nr 899086; prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z 3 czerwca 2020 r. sygn. akt III SA/GI 21/20, LEX nr 3052025; prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 109/16, LEX nr 2027422). Takie stanowisko zajęto także w doktrynie (por. K. Kopyściańska, (w:) Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, pod red. Z. Ofiarskiego, wyd. II, WKP 2020, teza nr 2 do art. 11; M. Wróblewska. Rację ma skarżący, że zaskarżona uchwała nie zawiera żadnej normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym oraz nie nakłada praw i obowiązków na członków wspólnoty samorządowej. Treść uchwały koncentruje się na kwestiach organizacyjnych jednostki budżetowej Gminy Kazimierz Biskupi - Dziennego Domu Seniora. Normuje on materię związaną z nazwą, siedzibą, przedmiotem działalności, jego strukturą organizacyjną oraz gospodarką finansową i mieniem. Jako akt kierownictwa wewnętrznego wiąże jedynie wskazane w nim podmioty. W ocenie Sądu w powyższych okolicznościach wystąpiły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 480 zł, stanowiące wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi.