IV SA/Po 181/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Kazimierz Biskupi z dnia 28 grudnia 2023 r. nr LXXXV/733/2023 w sprawie zmiany uchwały nr LXXXIV/702/2023 Rady Gminy w Kazimierzu Biskupim z dnia 24 listopada 2023 r. w sprawie utworzenia Dziennego Domu Senior+ w Kazimierzu Biskupim 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy Kazimierz Biskupi na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Gminy Kazimierz Biskupi działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, ze zm., dalej: "u.s.g.") podjęła w dniu 28 grudnia 2023 r. uchwałę nr LXXXV/733/2023 w sprawie zmiany uchwały nr LXXXIV/702/2023 Rady Gminy w Kazimierzu Biskupim z dnia 24 listopada 2023 r. w sprawie utworzenia Dziennego Domu Senior+ w Kazimierzu Biskupim (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2024 r., poz. 528). W § 1 uchwały postanowiono: zmienia się uchwałę Rady Gminy w Kazimierzu Biskupim nr LXXXIV/702/2023 z dnia 24 listopada 2023 r. w sprawie utworzenia Dziennego Domu Senior+ w Kazimierzu Biskupim w ten sposób, że po § 2 dodaje się § 2a o następującym brzmieniu: "Ustala się 25 miejsc pobytu w Dziennym Domu Senior+ w Kazimierzu Biskupim". W § 3 uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Skargę na powyższą uchwałę wywiódł do Sądu Wojewoda Wielkopolski wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. poprzez dokonanie zmiany w uchwale nr LXXXIV/702/2023 Rady Gminy w Kazimierzu Biskupim z dnia 24 listopada 2023 r. w sprawie utworzenia Dziennego Domu Senior+ w Kazimierzu Biskupim, która istotnie narusza prawo w ten sposób, że powołuje ośrodek, który już istniał na mocy uchwały Rady Gminy Kazimierz Biskupi z dnia 28 listopada 2019 r. nr XVI/156/2019. W ocenie Wojewody uchwała Rady Gminy w Kazimierzu Biskupim nr LXXXIV/702/2023 z dnia 24 listopada 2023 r. w sprawie utworzenia Dziennego Domu Senior+ w Kazimierzu Biskupim, dalej: "uchwała pierwotna" została wydana z istotnym naruszeniem prawa. Będąc konsekwentnym, skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały pierwotnej wskazuje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały zmieniającej, ponieważ nie może ona samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Niezależnie od tego organ nadzoru podkreślił, że zapis zawarty w § 4 uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), bowiem uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie utworzenia, likwidacji samorządowej jednostki budżetowej (podobnie zresztą, co do zasady, jak uchwała w sprawie nadania statutu takiej jednostce), nie stanowi aktu prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę organ uznał zarzuty skargi za zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Przesłanki nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W tym miejscu wskazać należy, że po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tą kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany żadnym terminem do wniesienia skargi. Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g. W niniejszej sprawie, z inicjatywy Wojewody, której podstawę stanowił art. 93 ust. 1 u.s.g., kontroli sądowej poddano uchwałę Rady Gminy Kazimierz Biskupi z dnia 28 grudnia 2023 r. nr LXXXV/733/2023 w sprawie w sprawie zmiany uchwały nr LXXXIV/702/2023 Rady Gminy w Kazimierzu Biskupim z dnia 24 listopada 2023 r. Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 180/24, WSA w Poznaniu stwierdził nieważność "pierwotnej uchwały" Rady Gminy w Kazimierzu Biskupim z dnia 24 listopada 2023 r. nr LXXXIV/702/2023 w sprawie utworzenia Dziennego Domu Senior+ w Kazimierzu Biskupim. W ocenie Sądu utrata mocy obowiązującej uchwały z dnia 24 listopada 2023r., jest okolicznością przesądzającą o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego, uchwały nowelizującej z dnia 28 grudnia 2023 r. Byt prawny aktu prawnego, którego przedmiotem jest wprowadzenie zmian do innego aktu prawnego, zależy bowiem od istnienia w systemie prawnym aktu nowelizowanego. Jedyną funkcją aktu nowelizującego jest bowiem modyfikacja treści normatywnej aktu nowelizowanego. Ten skutek prawny aktu nowelizującego realizuje się zaś w chwili wejścia w życie takiego aktu (por. - w odniesieniu do ustaw nowelizujących - S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 190). Jeżeli więc akt nowelizowany utraci moc obowiązującą, pozbawione mocy obowiązującej stają się również normy prawne wprowadzone do takiego aktu w przeszłości przez akt nowelizujący. Zdaniem Sądu słuszne jest również stanowisko Wojewody w zakresie braku podstaw do ogłoszenia zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Opublikowanie zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza prawo, tj. art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, ponieważ tenże przepis określa katalog aktów generalnych organów gminy podlegających ogłoszeniu w ww. oficjalnym publikatorze, a takim aktem nie jest przedmiotowa uchwała. W ocenie Sądu w powyższych okolicznościach wystąpiły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 480 zł, stanowiące wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi.