IV SA/Po 184/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz – Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 maja 2023 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia 24 listopada 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B. W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 24.11.2022 r. nr [...] Wójt Gminy B. odmówił B. W. (dalej jako skarżąca) przyznania dodatku węglowego. Organ I instancji wyjaśnił, że z deklaracji w Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (dalej jako CEEB) złożonej przez skarżącą w dniu 22.07.2022 r. wynika, że w budynku pod adresem [...], źródłem ciepła są: kolektory słoneczne do ciepłej wody użytkowej lub z funkcją wspomagania ogrzewania / kocioł na paliwo stałe (węgiel, drewno, pellet lub inny rodzaj biomasy), a rodzajem stosowanym w kotłach paliw stałych jest pellet drzewny, a tym samym brak jest podstaw do przyznania dodatku węglowego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej jako: k.p.a.) polegające na braku wnikliwego wyjaśnienia rodzaju składanego wniosku oraz braku wezwania skarżącej do złożenia prawidłowego formularza, jak również naruszenie art. 64 i 9 k.p.a., a ponadto naruszenie zasady zaufania do organów administracji publicznej. W ocenie skarżącej organ I instancji powinien wezwać ją do wyjaśnienia, czy skarżąca domaga się przyznania dodatku węglowego, czy też dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła wynikający z ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. poz. 1967 z późn. zm.). Jednocześnie skarżąca wskazała, że to drugi z ww. dodatków byłby właściwy w jej przypadku. Decyzją z dnia 18.01.2023 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO lub Kolegium) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, wyjaśniając, że dodatek węglowy nie przysługuje dla gospodarstw domowych, dla których jako rodzaj paliwa wskazano w deklaracji CEEB pellet drzewny, bowiem nie jest to paliwo stałe, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. poz. 1692 z późn. zm., dalej jako: u.d.w.). Zgodnie zaś z tym przepisem przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pellet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego. Pellet drzewny natomiast nie zawiera co najmniej 85 % węgla kamiennego. Kolegium nie podzieliło zarzutów skarżącej, co do wypełnienia błędnego formularza. Organ odwoławczy podkreślił, że formularz który wypełniła skarżąca nazywa się "Wniosek o wypłatę dodatku węglowego", a określenie "dodatek węglowy" pojawia się praktycznie na każdej stronie tegoż wniosku. Co więcej, informacja o tym, jak należy rozumieć paliwo stałe również znajdowała się na złożonym przez skarżącą wniosku. W przekonaniu organu II instancji, skarżąca wiedziała, iż wypełnia wniosek o dodatek węglowy. W konsekwencji, organ I instancji zobowiązany był do rozpatrzenia wniosku o dodatek węglowy i nie posiadał uprawnienia do samodzielnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania skarżącej z "dodatku węglowego" na "dodatek dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła". Wniosek został wypełniony prawidłowo, nie zawierał braków formalnych, wobec czego organ I instancji miał obowiązek rozpoznać go w takim zakresie, w jakim został złożony. Zdaniem organu I instancji, w sprawie nie było podstaw do wzywania skarżącej do poprawienia wniosku. Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, B. W., zarzucając jej: 1) naruszenie art. 7 i 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji, gdy organy podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli i obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływa na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; 2) naruszenie przepisów postępowania w sytuacji o której mowa w pkt. 1 w zakresie ustalenia wiedzy skarżącej co do faktu wypełnienia właściwego wniosku o dodatek; 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 79a k.p.a. – poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy Wójt Gminy B. powinien wskazać przesłanki zależne od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony; 4) naruszenie art. 2 ust. 15b u.d.w. poprzez brak weryfikacji wniosku skarżącej o wypłatę dodatku węglowego w sytuacji istnienia rozbieżności pomiędzy danymi w CEEB, a złożonym wnioskiem. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie jej dodatku do ogrzewania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Uzasadniając skargę skarżąca wskazała, że podczas składania wniosku o dodatek węglowy była w błędzie tj. w błędnym przekonaniu, że formularz o dodatek węglowy w jej przypadku jest prawidłowym wnioskiem. Skarżąca wyjaśniła, że dla przeciętnego obywatela wprowadzenie dwóch rodzajów wniosków, które w istocie dotyczą tej samej kwestii tj. dopłaty do ogrzewana jest niejasne i trudne do rozróżnienia, a ponadto w przestrzeni publicznej i medialnej mówi się potocznie o "dodatku węglowym". Skarżąca nie miała precyzyjnej wiedzy w zakresie rozróżnienia między pelletem drzewnym, a pelletem zawierającym 85% węgla kamiennego, stąd też wyniknęła pomyłka w zakresie doboru formularza. Argumentując na rzecz podniesionych zarzutów skarżąca wskazała, że do u.d.w. stosuje się odpowiednio art. 24a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 i 1265) a więc w przypadku nieprawidłowo złożonego wniosku organ powinien wezwać skarżącą do poprawienia lub uzupełnienia wniosku. Zdaniem skarżącej nie sposób uznać, aby organy podjęły wszelką możliwą inicjatywę w celu ustalenia istotnej dla wyniku sprawy okoliczności, czy skarżąca do ogrzewania gospodarstwa domowego używa pelletu drzewnego czy też węgla. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2021 poz. 2095 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 15.04.2023 r. Przechodząc do oceny zasadności samej skargi wskazać należy, że przedmiotem niniejszego postępowania była ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18.01.2023 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia 24.11.2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania B. W. dodatku węglowego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji SKO, jak również decyzji wydanej przez organ I instancji, stanowiły przepisy przywoływanej wyżej ustawy o dodatku węglowym. W ocenie orzekającego Sądu, w niniejszej sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. poz. 1967 z późn. zm., dalej jako ustawa o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła). Zgodnie z art. 24 ust. 25a ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła, w przypadku posiadania informacji wskazujących, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy w celu ustalenia prawa do dodatku dla gospodarstw domowych. W takim przypadku organ ten przyznaje dodatek w drodze decyzji administracyjnej z urzędu, bez konieczności składania wniosku oraz bez składania odpowiedniej deklaracji dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji. Przepis art. 25 ust. 2 stosuje się. Dostrzec należy, że powyższy przepis został dodany do ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła na mocy ustawy z dnia 27 października 2022 r. o środkach nadzwyczajnych mających na celu ograniczenie wysokości cen energii elektrycznej oraz wsparciu niektórych odbiorców w 2023 roku (Dz. U. z 2022 r. poz. 2243) zmieniającej ustawę o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła z dniem 04.11.2022 r. Oznacza to, że już w dniu wydawania decyzji przez organ I instancji tj. 24.11.2022 r. przepis art. 24 ust. 25a u.d.w. obowiązywał, a więc organ powinien to uwzględnić. Jeżeli więc organ I instancji powziął informację, że w swoim gospodarstwie domowym skarżącą wykorzystuje pellet drzewny, to w celu ustalenia czy skarżąca spełnia warunki do przyznania dodatku dla gospodarstw domowych, był uprawniony do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W przypadku zaś ustalania, że skarżąca spełnia przesłanki wynikające z ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła, rolą organu było przyznanie dodatku dla gospodarstw domowych skarżącej w drodze decyzji administracyjnej z urzędu. W takiej sytuacji decyzja mogła więc zostać wydana bez konieczności składania wniosku przez skarżącą. Tym bardziej zatem rzeczą organów było podjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes skarżącej. Błąd organu I instancji nie został spostrzeżony przez Kolegium, a w konsekwencji w obrocie prawnym funkcjonowały decyzje, które nie mogły się ostać. W postępowaniu będącym przedmiotem skargi, istotnym błędem okazało się zignorowanie regulacji art. 24 ust. 25a ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła. Organy obu instancji niezasadnie pominęły określoną w ww. przepisie normę postępowania, pozbawiając tym samym skarżącą prawa do dodatku dla gospodarstw domowych. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 12 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła wniosek o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych składa się w terminie do dnia 30.11.2022 r., zaś wnioski złożone po dniu 30.11.2022 r. pozostawia się bez rozpoznania (art. 24 ust. 13 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła). Decyzja organu I instancji została doręczona skarżącej w dniu 29.11.2022 r. W tym stanie rzeczy, uwzględniając krótki (jednodniowy) termin, jaki pozostał skarżącej na złożenie wniosku o dodatek dla gospodarstw domowych, jak również mając na uwadze, że decyzja organu I instancji w ogóle nie zawierała pouczenia o możliwości złożenia takiego wniosku, należało stwierdzić, że skarżąca została realnie pozbawiona możliwości zawnioskowania o dodatek dla gospodarstw domowych. Niezależnie jednak od powyższego, organ I instancji miał podstawy ku temu, aby przyznać skarżącej dodatek dla gospodarstw domowych na podstawie art. 24 ust. 25a ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, intencją ustawodawcy było objęcie pomocą finansową jak największą liczbę gospodarstw domowych poprzez uprawnienie, a jednocześnie zobligowanie organów gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) do wnikliwego, wszechstronnego zbadania sytuacji faktycznej w zakresie źródeł ciepła lub źródeł spalania paliw w gospodarstwach domowych i to nie tylko tych, co do których wpłynął wniosek o wypłatę dodatku węglowego lub dodatku dla gospodarstw domowych, ale także w tych gospodarstwach domowych, co do których organ jest w posiadaniu informacji wskazujących na to, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę jednego z powyższych dodatków, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy. Na organie spoczywa zatem obowiązek ustalenia rzeczywistego rodzaju źródła ciepła stosowanego w gospodarstwach domowych prowadzonych na terenie gminy, jak również rodzaju paliwa używanego do ogrzewania budynków w tych gospodarstwach, a następnie przyznanie przysługującego dodatku. (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19.04.2023 r., II SA/Po 126/23). Ustawa o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła wyposaża właściwe organy gminy w wachlarz uprawnień procesowych po to, by umożliwić udzielenie pomocy w postaci dodatku dla gospodarstw domowych jak największej liczbie osób spełniających warunki ustawowe. W myśl art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej jako k.p.a.) organy administracji w toku postępowania, z urzędu jak i na wniosek, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W rozpatrywanej sprawie, organy nie dokonały niezbędnych wyjaśnień sprawy we wskazanym wyżej zakresie, a tym samym naruszyły art. 7 k.p.a. Decyzje organów obu instancji zostały bowiem wydane pomimo posiadania przez nie informacji, że skarżąca podała we wniosku o dodatek węglowy inne źródło ogrzewania, aniżeli widniejące w złożonej przez nią deklaracji CEEB. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 480 zł. Ponownie prowadząc postępowanie organy zastosują się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w treści niniejszego uzasadnienia. Organ I instancji powinien mieć na uwadze, że intencją skarżącej (co wyraźnie wynika z odwołania) było uzyskanie dodatku przysługującego jej z tytułu użytkowania źródła ciepła zasilanego pelletem drzewnym.