IV SA/Po 187/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Izabela Bąk -Marciniak (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant St. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi E. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] października 2010 roku nr [...] Wnioskiem z dnia [...] września 2010 r. (dalej - wniosek) skarżąca E. O. wystąpiła do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. (dalej - Kierownik GOPS) o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego w związku z powodzią, która miała miejsce w 2010 r. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. [...] Kierownik GOPS, działając z up. Wójta Gminy C., odmówił przyznania skarżącej pomocy w formie świadczenia "zasiłek celowy w związku z powodzią, obsunięciem się ziemi lub huraganem w 2010 r." ponieważ skarżąca nie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Organ wskazał na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. (Dz.U.10.132.889, dalej - rozporządzenie RM) i podkreślił, iż pomocy udziela się rodzinie rolniczej lub rolnikowi samotnie gospodarującemu, w których rolnych powstały szkody spowodowane przez powódź, odsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r., jeżeli co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym ubezpieczeniem społecznym rolników. Zdaniem organu, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, rolnikiem podlegającym temu ubezpieczeniu w pełnym zakresie jest osoba, która z mocy ustawy lub na wniosek podlega ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu oraz ubezpieczeniu wypadkowemu, chorobowemu i macierzyńskiemu przy czym przez rolnika rozumie się pełnoletnia osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osobę, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. Organ wskazał, iż ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy zgodnie z art. 7 ust. 1 i art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, nie podlegają rolnicy lub domownicy podlegający innemu ubezpieczeniu społecznemu lub posiadający ustalone prawo do emerytury lub renty albo posiadający ustalone prawo do świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Stwierdzono również, iż analiza zebranych materiałów pozwoliła ustalić, iż skarżąca nie jest objęta w KRUS-ie ubezpieczeniem społecznym rolników w pełnym zakresie (brak potwierdzenia opłaty ostatniej raty ubezpieczenia w KRUS-ie). Jak również, że na podstawie oświadczenia pod odpowiedzialnością karną złożonego w dniu [...] września 2010 r. skarżąca oświadczyła, że pobiera świadczenie rentowe z ZUS-u i nie podlega opłacaniu składki KRUS. Dlatego, zdaniem organu, skarżąca nie spełnia wymogu z § 2 rozporządzenia RM. Od powyższej decyzji odwołała się skarżąca pismem z dnia [...] listopada 2010 r., powołując się na rozporządzenie RM oraz art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U.08.50.291 j.t. - dalej ustawa KRUS) i wskazując, iż działalność rolnicza w gospodarstwie skarżącej funkcjonuje mimo jej ustalonego prawa do renty z ZUS (nie może bowiem być jednocześnie ubezpieczona w ZUS i KRUS) pomimo śmierci męża skarżącej – B. O., który do śmierci ([...] lutego 2010 r.) był płatnikiem składek KRUS. Skarżąca wskazała również, że użytki zielone funkcjonują od niepamiętnych lat, pszenica ozima - posiana została kilka miesięcy przed zgonem męża skarżącej, natomiast areał obsiany kukurydzą wyznaczany był po zbiorach 2009 r. Skarżąca wskazała, iż istnieje logiczny związek pomiędzy śmiercią jej męża w trakcie roku gospodarczego i znaczącymi stratami poniesionymi w gospodarstwie rolnym z powodu powodzi i z tego względu wnosi o przyznanie jej pomocy w kwocie 2.000 zł. Skarżąca zaznaczyła również, że jej przypadek jest przypadkiem szczególnym - nikt nie był bowiem w stanie przewidzieć ani zgonu, ani powodzi, zaś upraw rolniczych nie planuje się z dnia na dzień. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu (dalej - SKO, Kolegium) decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO w uzasadnieniu przytoczyło treść § 2 rozporządzenia RM i wskazało, iż z akt sprawy wynika, że skarżąca pobiera świadczenie rentowe na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.09.205.1585 j.t. , dalej - ustawa ZUS). To zaś wyklucza podleganie ubezpieczeniu społecznemu rolników w rozumieniu ustawy KRUS (art. 7 ust. 1). Bezspornym jest również, zdaniem organu, że żaden z członków rodziny skarżącej, z którymi prowadzi gospodarstwo domowe nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników. Organ wskazał, iż powyższe względy - nie spełnienie przesłanek z § 2 rozporządzenia RM - powoduje, że decyzja organu I instancji jest słuszna. Niespełnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w § 2 rozporządzenia RM, przesądza bowiem o utracie uprawnienia. Przepisy zaś rozporządzenia mają charakter bezwzględnie wiążący i nie można stosować od nich odstępstwa nawet w sytuacjach wyjątkowych, nadto przesłanki w nim określone muszą być spełnione w dniu powstania szkody. Mąż zaś skarżącej zmarł przed powodzią. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, podtrzymując argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Podniosła, iż jej sytuacja jest wyjątkowa i dlatego wnosi o zmianę decyzji obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja wydana przez organ odwoławczy była wadliwa z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, co miało wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy dwóch aktów prawnych. Wydając decyzję pierwszo instancyjną organ powołał m.in. art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz.593 ze zm., dalej - ups), zgodnie z którym zasiłek celowy może zostać przyznany także osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 1), a zasiłek ten może zostać przyznany niezależnie od dochodu i może podlegać zwrotowi (ust. 2). Drugim aktem prawnym powołanym przez ten organ było rozporządzenie RM. Pomimo przytoczenia przez organ I instancji przepisów zawartych w tych dwóch aktach prawnych, rozpatrzenie sprawy nastąpiło wyłącznie w oparciu o przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia. Organy obu instancji nie rozważyły bowiem możliwości przyznania stronie zasiłku celowego w oparciu o przepis art. 40 ust. 2 ups, choć bezspornym jest, iż skarżąca odczuła negatywne skutki klęski żywiołowej, jaką była powódź, która miała miejsce w 2010 r. W sytuacji, gdy zdaniem organów skarżąca nie spełniała kryteriów uprawniających do przyznania świadczeń z funduszy przyznanych na ten cel w związku z realizacją rządowego programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków powodzi, obowiązkiem organu I instancji było równoległe rozpatrzenie jej wniosku w oparciu o powołany w decyzji przepis art. 40 ust. 2 ups. Pominięcie tych obowiązków uzasadnia postawienie organom obu instancji zarzutu rozpatrzenia sprawy z naruszeniem art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej - kpa) i skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Sąd zważył również, iż organ w żadnej merze nie wziął pod uwagę możliwości przyznania skarżącej świadczenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1, który stwierdza, że zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Skarżąca wielokrotnie podnosiła, że jej sytuacja jest wyjątkowa - na skutek splotu przykrych zdarzeń (śmierć męża, powódź) poniosła znaczne straty. Organy zwróciły uwagę - w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej czytamy, iż organ nie może odstąpić od regulacji rozporządzenia RM nawet w stacjach wyjątkowych, takich jak śmierć męża skarżącej w trakcie roku gospodarczego - na fakt, iż sytuacja skarżącej jest wyjątkowo niekorzystna na skutek zdarzeń losowych. Oparły jednka swe rozstrzygnięcie tylko i wyłącznie na przepisach rozporządzenia RM. Należy wskazać, iż przedmiotowe rozporządzenie z dnia [...] lipca 2010 r. wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w art. 24 ust. 2 ups. Zgodnie z tym przepisem Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki realizacji programu, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając potrzebę zapewnienia efektywności rządowego programu pomocy społecznej. Art. 24 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż Rada Ministrów może przyjąć rządowy program pomocy społecznej mający na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia. Powyższa delegacja upoważniała więc Radę Ministrów do przyjęcia rządowego programu pomocy społecznej i następnie do wydania rozporządzenia, określającego szczegółowe warunki realizacji tego programu. Jednocześnie podjęcie tych działań miało na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia. Tak więc tą drogą, ochroną mogły zostać objęte osoby, rodziny, grupy społeczne. Przedmiotowe rozporządzenie RM określało szczegółowe warunki realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia szkód spowodowanych przez powódź. Tym samym na mocy delegacji zawartej w art. 24 ust. 2 ups Rada Ministrów mogła określić wyłącznie zasady i warunki techniczne realizacji przedmiotowego programu. Powyższa delegacja nie uprawniała natomiast do dalszego różnicowania rolników i ich rodzin, wychodząc przy tym poza kryteria ustanowione w przepisach ups. Tymczasem stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji przepis § 2 pkt 1 rozporządzenia RM stanowi, iż pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym ubezpieczeniem społecznym rolników. Tym samym legislator dokonał w tym akcie dalszego różnicowania zasad przyznawania pomocy, dzieląc rolników (jako grupę społeczną, zawodową) oraz rodziny prowadzące gospodarstwa rolne na rolników podlegających obowiązkowemu ustawowemu ubezpieczeniu społecznemu oraz na niepodlegających takiemu obowiązkowi (a więc tworząc podgrupy w ramach jednej grupy społecznej, zawodowej) lub dzieląc rodziny rolnicze na takie, w których choć jeden ich członek podlega przedmiotowemu ubezpieczeniu oraz w których takiej osoby nie ma (a więc przyjmując wskazane kryterium z pominięciem obiektywnego czynnika, jakim jest utrzymywanie się takich rodzin wyłącznie z pracy na roli; skoro bowiem kryterium to wymaga, aby tylko jeden z członków rodziny podlegał takiemu ubezpieczeniu, to w domniemaniu pozostali jej członkowie mogą podlegać ubezpieczeniu pracowniczemu, a wówczas pomoc jest także przyznawana). W konsekwencji w oparciu o wskazany przepis rozstrzygające sprawę organy administracji publicznej uznały, iż skarżąca nie zostanie objęta pomocą społeczną z tego tytułu, bowiem nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy lecz pobiera rentę z ZUS. W dniu złożenia wniosku o przyznanie zasiłku tj. [...] września 2010 r. mąż skarżącej, który był rolnikiem i nie podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników już nie żył, zmarł bowiem w lutym 2010 roku. Z tego względu organy odmówiły skarżącej przyznania świadczenia. Sąd stwierdza, iż z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że "sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom", wynikają dla sądów uprawnienia do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podstawowych aktów normatywnych z ustawami, a w razie stwierdzenia ich niezgodności z ustawami, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie (por. wyrok SN z dnia 09.06 2005 r. sygn. V KK 41/05, publ. OSNKW 2005/9/83). Tym samym Sąd rozpatrujący konkretną sprawę administracyjną może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia, którym powyższa norma została naruszona. Takim przepisem w ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę jest §2 pkt 1 rozporządzenia RM w zakresie, w jakim uzależnia uzyskanie pomocy od spełniania warunku podlegania ustawowemu ubezpieczeniu społecznemu rolników. Z przyczyn wyżej opisanych Sąd uznał, iż w tym zakresie przedmiotowe rozporządzenie wydane zostało z przekroczeniem delegacji ustawowej. Stąd we wskazanym zakresie Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę powołanego przez organy obu instancji przepisu nie zastosował, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na rozpatrzenie sprawy z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Wskazać przy tym należy, iż - jak wynika z akt sprawy - skarżąca jest posiadaczem i prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha użytków rolnych, w tym upraw rolnych o powierzchni [...]ha, a otrzymywana przez nią renta z ZUS jest niewielkiej wysokości. Tym samym skutki powodzi niewątpliwie mają wpływ na poziom jej życia oraz funkcjonowanie tego gospodarstwa rolnego. W ocenie Sądu powyższe okoliczności organ pomocowy powinien rozważyć rozpatrując wniosek skarżącej, bowiem dokonując rozdziału środków finansowych otrzymanych z budżetu Państwa na złagodzenie skutków powodzi ma daleko większe możliwości uwzględnienia wniosków złożonych przez osoby, które w świetle przepisów rozporządzenia wykonawczego przedmiotową pomocą nie mogły zostać objęte. Podobnie - organ II instancji wspomniał jedynie o członkach rodziny skarżącej, nie wskazując nawet liczby tych osób ani minimum ich personaliów. Pominięcie rozważenia powyższych kwestii naraża organ administracji rozpatrujący niniejszą sprawę na zarzut rozpatrzenia sprawy z naruszeniem zasady ogólnej zawartej w art. 7 k.p.a., tj. rozpatrzenia sprawy z pominięciem interesu strony oraz interesu społecznego, jak również zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 6 ust. 2 Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niejednokrotnie podkreślano, iż wynikające z tych przepisów wskazanie postępowania organów administracji działających w sferze "luzów decyzyjnych" nakazywało rozpatrzenie sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (por. wyrok NSA z 11.06.1981 r. sygn. I SA 820/81). Wskazać należy, iż zasada równego traktowania osób znajdujących się w takiej samej sytuacji w sposób porównywalny wyrażona została także w tezie wyroku z dnia 10.09.2002 r. sygn. IV SA 1141/02, iż "interes ogólny nie jest jedynym, który należy uwzględniać i nie ma on charakteru nadrzędnego nad innymi dobrami, a obowiązkiem organu jest wyważenie wszystkich uwarunkowań". Odnosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawie Sąd zauważa, iż w przypadku skarżącej pozbawienie jej dostępu do środków finansowych zapewnionych w celu złagodzenia rolnikom skutków powodzi w oparciu o kryterium przyjęte przez Radę Ministrów może doprowadzić do upadku jej gospodarstwa i w konsekwencji wobec otrzymywania niskiej renty może ona zostać zmuszona do korzystania w przyszłości ze środków pomocy społecznej. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. Przepisu art. 152 powołanej ustawy nie zastosowano wobec negatywnego charakteru zaskarżonego rozstrzygnięcia. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji uwzględniając wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku rozważy kwestię przyznania pomocy skarżącej.