IV SA/Po 187/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st.sekr.sądowy Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 maja 2018 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji informacji oddala skargę Dnia [...] sierpnia 2017 r. do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] wpłynął wniosek H. W. (dalej także jako Wnioskodawczyni, Strona, Skarżąca) o połączenie działek położonych w [...], stanowiących własność Wnioskodawczyni. Decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...] Starosta [...], wskazując na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r.; poz. 1257; zwanej dalej K.p.a.), art. 22 ust. 1 i art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101; zwanej dalej P.g.k.) oraz § 9 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 z późn. zm., dalej jako Rozporządzenie) odmówił aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków polegającej na połączeniu, w jedną działkę, działek ewidencyjnych [...], stanowiących własność H. W., położonych w [...] - w jedną działkę. Uzasadniając napisał, że do wniosku zostały dołączone następujące dokumenty: wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki, mapa uzupełniająca oraz odpis zwykły księgi wieczystej. Praca geodezyjna w ramach której sporządzona została dokumentacja geodezyjna została zarejestrowana pod numerem [...] Dokumentacja geodezyjna dotycząca przedmiotowych działek, sporządzona przez geodetę uprawnionego, została wpisana z dniem [...] sierpnia 2017 r. do ewidencji materiałów Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego pod numerem [...] W związku z faktem, iż działka numer [...] powstała w wyniku podziału działki numer [...], zatwierdzonego decyzją Wójta [...]., a działka numer [...] powstała w wyniku podziału działki numer [...], zatwierdzonego decyzją tegoż Wójta z [...] maja 2017 r., Starosta wystąpił do Wójta z prośbą o opinię w sprawie i wypowiedzenie się czy nie ma przeciwwskazań do połączenia przedmiotowych działek, a także czy nie ma ograniczeń w tym zakresie wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy ww. decyzja Wójta nadal pozostaje w obrocie prawnym. W odpowiedzi, pismem z [...] października 2017 r. Wójt wskazał, iż połączenie przedmiotowych działek nie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W piśmie podano, iż miejscowy plan wyróżnia na obszarze działek numer [...] i [...] tereny o różnym przeznaczeniu, które zostały odpowiednio wydzielone dla wyodrębnienia pasa drogi oznaczonej symbolem [...]. Podziału i wyodrębnienia działki przeznaczonej pod drogę dokonano z inicjatywy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Działka [...] została wydzielona właśnie w postępowaniu prowadzonym w celu wyodrębnienia drogi zbiorczej biegnącej wzdłuż drogi krajowej. Wójt zaznaczył ponadto, że wydane przez niego decyzje zatwierdzające podziały pozostają w obrocie prawnym. Dalej Starosta napisał, że w uzasadnieniu decyzji podziałowej Wójta z [...] sierpnia 2002 r. dotyczącej działki numer [...] wskazano, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, działki powstałe w wyniku podziału mają następujące przeznaczenie: [...] - droga zbiorcza (symbol [...]), [...] - teren aktywizacji gospodarczej (symbol [...]) z zielenią ochronną wzdłuż rowu, drogi lokalnej ([...]) oraz stacji transformatorowych. Starosta zaznaczył, że zarówno w dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział jak i aktualnie, obowiązuje ten sam plan miejscowy. Starosta ocenił, że bezzasadne jest łączenie działek [...] i [...] w jedną działkę ewidencyjną, w przypadku gdy działki te mają różne przeznaczenie w planie miejscowym, a ponadto Wójt decyzją z [...] sierpnia 2002 r. rozstrzygnął o dokonaniu podziału i wydzieleniu działki przeznaczonej pod drogę zbiorczą. Starosta napisał, że jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków dokonuje jedynie czynności techniczno-deklaratoryjnych w odniesieniu do istniejącego stanu prawnego (w tym ostatecznych decyzji administracyjnych), zatem nie ma kompetencji do merytorycznego ingerowania w kompetencje innego organu. Zatwierdzając aktualizację operatu ewidencji gruntów i budynków polegającą na połączeniu przedmiotowych działek w jedną działkę ewidencyjną Starosta [...] ingerowałby merytorycznie w istniejącą decyzję zatwierdzającą podział przedmiotowych działek, w oparciu o istniejący plan zagospodarowania przestrzennego. Dalej Starosta wskazał na przepisy § 9 ust. 2 Rozporządzenia, że sąsiadujące ze sobą działki ewidencyjne, będące przedmiotem tych samych praw oraz władania tych samych osób lub jednostek organizacyjnych, wykazuje się w ewidencji jako odrębne działki ewidencyjne, jeżeli: 1) wyodrębnione zostały w wyniku podziału nieruchomości, a materiały powstałe w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych związanych z tym podziałem przyjęte zostały do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; 2) są wyszczególnione w istniejących dokumentach określających stan prawny nieruchomości, a w szczególności w księgach wieczystych, zbiorach dokumentów, aktach notarialnych, prawomocnych orzeczeniach sądowych i ostatecznych decyzjach administracyjnych, a jednocześnie są działkami gruntu lub działkami budowlanymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm., dalej jako u.g.n.). Starosta stwierdził, że działki nr [...] i [...] spełniają wymogi z obu wymienionych przepisów § 9 ust. 2 Rozporządzenia do wykazania ich w ewidencji gruntów jako odrębne działki, gdyż powstały na podstawie decyzji zatwierdzających projekty podziału, które cały czas pozostają w obrocie prawnym, a materiały geodezyjne dotyczące przedmiotowych podziałów zostały przyjęte do ewidencji materiałów Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Od opisanej decyzji Wnioskodawczyni złożyła odwołanie. Odwołanie nie zostało uzasadnione. Decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 P.g.k. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając napisał, że podziela stanowisko organu I instancji, że dopóki decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...] nie zostanie wyeliminowana z obrotu w sposób przewidziany prawem, będzie ona wywoływać skutek wiążący trwale podmioty i strony zainteresowane jej rozstrzygnięciem. Organ wyższego stopnia ocenił, że Starosta nie był uprawniony do wydawania decyzji, w rezultacie której doszłoby do połączenia nieruchomości wcześniej wydzielonej, na podstawie ostatecznych decyzji. Organ prowadzący ewidencję jest związany ostateczną decyzją o podziale i nie jest uprawniony poprzez swoje działania do zmiany jej treści merytorycznej. Nie można w drodze postępowania o zmianę danych w ewidencji gruntów ustalać oraz rozstrzygać o prawidłowości istniejącego stanu prawnego. Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła H. W., zastępowana przez pełnomocnika, S. W.. Skarga nie została uzasadniona. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W dniu [...] kwietnia 2018 r. pełnomocnik skarżącej złożył w Biurze Podawczym Sądu kopie dwóch decyzji Starosty: z [...] sierpnia 2017 r. oraz z [...] marca 2018 r., wydanych na wniosek H. W., każdorazowo o aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków polegającej na połączeniu działek ewidencyjnych opisanych w każdej z decyzji, w jedną działkę. Na rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. pełnomocnik organu wyjaśniła, że co do działek o których połączenie wnosi Skarżąca, to jedna działka została podzielona na wniosek samej Skarżącej, a druga działka na wniosek GDDKiA, w związku z poszerzeniem drogi krajowej. Co do decyzji jakie zapadły na wniosek Skarżącej, gdzie Starosta orzekł o aktualizacji informacji polegającej na połączeniu działek ewidencyjnych wzdłuż tej samej drogi krajowej, to wydanie one zostały w innym stanie faktycznym i prawnym. Nie było tam w obrocie prawnym ostatecznych decyzji zatwierdzających projekt podziału. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Sąd podziela pogląd zawarty w zaskarżonej decyzji, że dopóki decyzje zatwierdzające podziały działek, odpowiednio nr 155/5 i nr 155/1, nie zostaną wyeliminowane z obrotu prawnego w sposób przewidziany prawem, będą one wywoływały skutek wiążący trwale podmioty i strony zainteresowane jej rozstrzygnięciem. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 19 stycznia 2007 r., I OSK 7/06 (CBOSA) działki ewidencyjne sąsiadujące ze sobą, będące przedmiotem tych samych praw oraz władania tych samych osób, nie podlegają wyróżnieniu jako działki odrębne. Obowiązek wydzielenia obszaru za pomocą linii granicznych w takim wypadku dotyczy tylko przypadków wymienionych w § 9 ust. 2 pkt 1-3 Rozporządzenia. Zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 1-3 Rozporządzenia, sąsiadujące ze sobą działki ewidencyjne, będące przedmiotem tych samych praw oraz władania tych samych osób lub jednostek organizacyjnych, wykazuje się w ewidencji jako odrębne działki ewidencyjne, jeżeli: 1) wyodrębnione zostały w wyniku podziału nieruchomości, a materiały powstałe w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych związanych z tym podziałem przyjęte zostały do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; 2) są wyszczególnione w istniejących dokumentach określających stan prawny nieruchomości, a w szczególności w księgach wieczystych, zbiorach dokumentów, aktach notarialnych, prawomocnych orzeczeniach sądowych i ostatecznych decyzjach administracyjnych, a jednocześnie są działkami gruntu lub działkami budowlanymi w rozumieniu przepisów u.g.n.; 3) obejmują grunty zajęte pod drogi publiczne, linie kolejowe, wody śródlądowe, rowy, a ich wyróżnienie w postaci odrębnych działek jest celowe ze względu na odrębne oznaczenia tych gruntów w innych ewidencjach i rejestrach publicznych bądź ze względu na ich różne nazwy urzędowe. Skarżąca domaga się połączenia działek nr [...] i [...], stanowiących własność Skarżącej (k. 2, 28). Z akt sprawy wynika jednak, że działka nr [...] powstała na skutek zatwierdzenia podziału działki nr [...] – decyzją Wójta z [...] sierpnia 2002 r. (k. 26). Z kolei działka nr [...] powstała na skutek zatwierdzenia podziału działki nr [...] – decyzją Wójta z [...] maja 2017 r. (k. 27). Z akt sprawy wynika przy tym, że obie decyzje stały się ostateczne. Skarżąca, jak i Jej pełnomocnik nie zaprzeczyli, że materiały powstałe w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych związanych z obydwoma podziałami, przyjęte zostały do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.