IV SA/Po 188/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w tej tylko części, w której nie orzeczono o prawie do zasiłku celowego w kwocie powyżej 2000 (dwa tysiące) zł, 2. określa, że zaskarżona decyzja może być wykonana w nieuchylonej części. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2010 r.) Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. (dalej Kierownik GOPS albo organ I instancji), na podstawie art. 14, art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 24, art. 40 ust. 2 i 3, art. 106, art. 109, art. 110 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej ups), § 2-7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. (Dz.U. nr 132, poz. 889, dalej rozporządzenie), art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) przyznał M. W. jednorazowy zasiłek celowy w ramach programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, w wysokości 2.000 zł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że dnia [...] września 2010 r. M. W. wniósł o zasiłek celowy w związku z powodzią w kwocie 4.000 zł. Przed dniem powstania szkód strona nie zawarła umowy ubezpieczenia upraw rolnych lub umowy ubezpieczenia zwierząt gospodarskich obejmującą ochroną ubezpieczeniową co najmniej 50 % powierzchni upraw rolnych, z wyłączeniem łąk i pastwisk lub co najmniej 50 % liczby zwierząt gospodarskich. Zawarta umowa nie obejmuje co najmniej 50% upraw. Komisja do spraw powodzi powołana przez Wojewodę W. w protokole wykazała straty spowodowane powodzią w gospodarstwie M. W. przekraczające 30 % średniej rocznej produkcji. M. W. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników w zakresie emerytalno-rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim jako rolnik. Powołując § 2 pkt 1 i 3, § 4 ust. 2, § 5 i § 7 rozporządzenia Kierownik GOPS przyznał M. W. jednorazowy zasiłek celowy w kwocie 2.000 zł. Ustalona wysokość pomocy dla rodziny rolniczej prowadzącej gospodarstwo rolne o powierzchni powyżej 5 ha użytków rolnych, w których powstały szkody spowodowane przez powódź wynosiła 4.000 zł i została obniżona o 50 % z powodu nie zawarcia umowy ubezpieczenia, o której mowa w § 7 rozporządzenia (4000 zł x 50 % = 2000 zł; k. 15-16 akt administracyjnych, k. 5 akt SKO). Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. M. W. złożył odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że pozostaje ona dla niego krzywdząca, gdyż nieprawdą jest, że przed dniem powstania szkody Odwołujący nie zawarł polisy ubezpieczeniowej upraw rolnych. Obejmuje ona powyżej 50% upraw rolnych i została zawarta przed dniem powstania szkody (k. 3 akt SKO). Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2010 r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO albo Kolegium) utrzymało w mocy decyzję z [...] października 2010 r. Opierając się na zebranym w aktach sprawy materiale dowodowym Kolegium wskazało, że klęska powodzi, która dotknęła gospodarstwo rolne Odwołującego miała miejsce (początek) w dniu [...] maja 2010 r. Z polisy PZU SA seria TPP nr [...] wynika, że umowa ubezpieczenia została zawarta w dniu [...] maja 2010 r., a zatem formalnie przed dniem powstania szkody. Jednocześnie z treści zapisów tej umowy wynika, że skutek prawny w postaci odpowiedzialności ubezpieczyciela z tytułu między innymi powodzi rozpoczyna się po upływie 30 dni od dnia zawarcia tej umowy. A zatem ochrona ubezpieczeniowa upraw lub zwierząt gospodarskich w rozumieniu przepisów rozporządzenia w początkowym dniu szkód spowodowanych klęską powodzi prawnie nie istniała. Z powyższego wynika, że Odwołujący mimo zawartej umowy ubezpieczenia w dniu powstania szkody, nie był objęty ochroną ubezpieczeniową. Z tego powodu Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji i wyraziło pogląd, że na gruncie rozpatrywanych przepisów należało zgodnie z § 7 rozporządzenia wnioskowaną pomoc w wysokości 4.000 zł obniżyć o 50%, ponieważ jak wynika bezspornie z powołanych wyżej dokumentów, przed powstaniem tych szkód mimo zawarcia umowy ubezpieczenia obejmującej ochroną ubezpieczeniową co najmniej 50% powierzchni upraw rolnych, z wyłączeniem łąk i pastwisk lub co najmniej 50 % liczby zwierząt gospodarskich, co najmniej od jednego z ryzyk: suszy, gradu, deszczu nawalnego, ujemnych skutków przezimowania, przymrozków wiosennych, powodzi, huraganu, pioruna, obsunięcia się ziemi lub lawiny, ochrona ubezpieczeniowa prawnie nie obowiązywała. W świetle cytowanego przepisu rozporządzenia, decydujące i rozstrzygające znaczenie ma bowiem fakt objęcia upraw lub zwierząt ochroną ubezpieczeniową przed dniem wystąpienia szkody powodziowej, a nie sam fakt formalnego zawarcia umowy w określonym dniu. W rozpatrywanej sprawie taka ochrona ubezpieczeniowa przed dniem powstania szkody nie istniała, bowiem zgodnie z umową rozpoczęła się dopiero po 30-dniowym okresie karencji (k. 17-23 akt administracyjnych, k. 6-12 akt SKO). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) z dnia [...] stycznia 2011 r. na decyzję SKO z [...] grudnia 2010 r. M. W. podkreślił, że zawarł polisę ubezpieczeniową przed dniem powstania szkody, czyli [...] maja 2010 r., a szkoda powstała dnia [...] maja 2010 r. Powołując się na rozporządzenie, a przede wszystkim § 7 powołanego rozporządzenia, Skarżący podkreślił, że spełnił on wszystkie kryteria wymagane do przyznania Mu zasiłku celowego we wnioskowanej wysokości (k. 4 akt sądowych). Ustosunkowując się do zarzutów skargi, SKO pismem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu Kolegium powtórzyło pogląd zaprezentowany w zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2010 r., że zastrzeżenie zawarte w treści polisy, że 30 – dniowy okres karencji w odniesieniu do szkód spowodowanych przez powódź i suszę, skutkujący przesunięciem dnia obowiązywania odpowiedzialności ubezpieczeniowej oznacza, że przed dniem powstania szkody plony i zwierzęta nie były objęte ochroną ubezpieczeniową (k. 7-10 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa.). Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji SKO z [...] grudnia 2010 r. i poprzedzającej ją decyzji Kierownika GOPS z [...] października 2010 r., Sąd podzielił ustalenia faktyczne organów obu instancji dotyczące powodzi, która nawiedziła gospodarstwo rolne Skarżącego w okresie od [...] maja 2010 r. do dnia [...] czerwca 2010 r., wielkości gospodarstwa, rodzaju prowadzonej przez Skarżącego działalności rolniczej i wysokości powstałych w gospodarstwie strat z tytułu powodzi. Sąd podzielił również ustalenia organów obu instancji dotyczące zawarcia przez Skarżącego w dniu [...] maja 2010 r. z PZU SA umowy obowiązkowego dotowanego ubezpieczenia upraw rolnych. Strony umowy ustaliły okres ubezpieczenia od [...] maja 2010 r. do [...] maja 2011 r., przewidując jednocześnie okres karencji dotyczący odpowiedzialności ubezpieczyciela w odniesieniu do strat spowodowanych przez powódź i suszę, rozpoczynającego się nie wcześniej niż po upływie 30 dni od dnia zawarcia umowy ubezpieczenia. Dokonane przez organy obu instancji ustalenia faktyczne Sąd przyjął za własne, czyniąc je podstawą poniższych rozważań. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ups, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ups). Zgodnie z art. 40 ust. 2 ups, zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Stosownie do art. 40 ust. 3 ups, zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Posłużenie się przez ustawodawcę liczbą mnogą (straty - art. 40 ust. 2 ups) wskazuje na rozmiar i rozległość następstw zdarzenia, które te straty wywołało. Straty, z definicji, winny być uszczerbkami znacznych rozmiarów. Nie każde pomniejszenie dóbr zainteresowanego lub jego rodziny, choćby pozostawało w związku przyczynowym ze zdarzeniem losowym, klęską żywiołową lub ekologiczną, ma walor strat (W. Maciejko, w: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, LexisNexis 2010 r., s. 185-186 uw. 4). W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdowało również nieobowiązujące już rozporządzenie z 2010 r., które zgodnie z § 1 określało szczegółowe warunki udzielania pomocy społecznej rodzinom rolniczym, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r., realizowanej w ramach przyjętego przez Radę Ministrów programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. Zgodnie z § 2 pkt 1-3 powołanego rozporządzenia, pomocy udziela się rodzinie rolniczej, w której co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym ubezpieczeniem społecznym rolników, jeżeli szkoda spowodowana przez powódź w uprawach rolnych, zwierzętach gospodarskich, budynkach inwentarskich, magazynowo-składowych, szklarniach, innych budynkach i budowlach służących do produkcji rolniczej, ciągnikach, maszynach i urządzeniach rolniczych została oszacowana przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód i wyniosła ona średnio powyżej 30 % średniej rocznej produkcji rolnej z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, lub dziale specjalnym produkcji rolnej - w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Pomoc jest udzielana jednorazowo, w formie zasiłku celowego przyznawanego na zasadach określonych w art. 40 ust. 2 i 3 ups, przez kierownika ośrodka pomocy społecznej, który działa z upoważnienia wójta (§ 3 ust. 1 rozporządzenia), na wniosek osoby zainteresowanej złożony do kierownika ośrodka pomocy społecznej (§ 4 pkt 1 rozporządzenia). Z zastrzeżeniem § 6 i 7 rozporządzenia pomoc przysługuje w wysokości: 1) 2.000 zł - w przypadku rodziny rolniczej prowadzącej gospodarstwo rolne o powierzchni do 5 ha użytków rolnych lub dział specjalny produkcji rolnej, w których powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan, 2) 4.000 zł – w przypadku rodziny rolniczej prowadzącej gospodarstwo rolne o powierzchni powyżej 5 ha użytków rolnych, w którym powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan. Pomoc dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych lub zwierzętach gospodarskich, pomniejsza się o 50 %, jeżeli przed powstaniem tych szkód nie została zawarta umowa ubezpieczenia obejmująca ochroną ubezpieczeniową co najmniej 50 % powierzchni upraw rolnych, z wyłączeniem łąk i pastwisk, lub co najmniej 50 % liczby zwierząt gospodarskich, co najmniej od jednego z ryzyk: suszy, gradu, deszczu nawalnego, ujemnych skutków przezimowania, przymrozków wiosennych, powodzi, huraganu, pioruna, obsunięcia się ziemi lub lawiny (§ 7 rozporządzenia). Kluczowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie było określenie następstw zawarcia przez Skarżącego obowiązkowej umowy ubezpieczenia upraw rolnych dwa dni ([...] maja 2010 r.) przed nastąpieniem ([...] maja 2010 r.) powodzi w jego gospodarstwie rolnym, z odroczonym o 30 dni rozpoczęciem okresu odpowiedzialności ubezpieczyciela w odniesieniu do ewentualnego wystąpienia powodzi lub suszy. Sąd nie podzielił w tym zakresie argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu decyzji obu instancji, ponieważ tego rodzaju ograniczenie w przyznaniu Skarżącemu zasiłku celowego w pełnej wysokości nie znajduje uzasadnienia w wykładni językowej oraz celowościowej § 7 rozporządzenia. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, co potwierdziły organy obu instancji, że Skarżący zawarł umowę ubezpieczenia obejmującą co najmniej 50% powierzchni upraw rolnych przed nastąpieniem szkody w postaci powodzi. Przepis § 7 rozporządzenia nie uzależnia przy tym pomniejszenia należnej pomocy od nastąpienia skutku prawnego w postaci odpowiedzialności ubezpieczyciela, tylko od zawarcia samej umowy ubezpieczenia, któremu to obowiązkowi Skarżący sprostał przed nastąpieniem powodzi. W niniejszej sprawie, prócz argumentów wypływających z wykładni językowej, istotną rolę odgrywają względy funkcjonalne. W tej materii Sąd miał na uwadze, że rozporządzenie wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w art. 24 ust. 2 ups. Zgodnie z tym przepisem Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki realizacji programu, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając potrzebę zapewnienia efektywności rządowego programu pomocy społecznej. Art. 24 ust. 1 tej ups stanowi, że Rada Ministrów może przyjąć rządowy program pomocy społecznej mający na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia. Owa delegacja upoważniała Radę Ministrów do przyjęcia rządowego programu pomocy społecznej i następnie do wydania rozporządzenia, określającego szczegółowe warunki realizacji tego programu. Jednocześnie podjęcie tych działań miało na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia. Tak więc tą drogą, ochroną mogły zostać objęte osoby, rodziny, grupy społeczne. Rozporządzenie z 2010 r. określało szczegółowe warunki realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia szkód spowodowanych w szczególności przez powódź. Tym samym na mocy delegacji zawartej w art. 24 ust. 2 ups Rada Ministrów mogła określić wyłącznie zasady i warunki techniczne realizacji tego programu. Stosowanie w tym zakresie wykładni ekstensywnej przez organy obu instancji byłoby sprzeczne z celem, dla którego ustawodawca zdecydował się wydać analizowane rozporządzenie. Prawodawca decydując się na pomniejszenie w § 7 rozporządzenia pomocy udzielanej rolnikom z powodu braku zawarcia umowy ubezpieczenia, zamierzał skłonić rolników do zawierania tego rodzaju umów, a tym samym zabezpieczenia w wyższym stopniu potrzeb materialnych na wypadek wystąpienia w gospodarstwie rolnym poważnej szkody majątkowej w postaci klęski żywiołowej. Ratio legis tej regulacji wskazuje, że celem Rady Ministrów jest nakłanianie rolników do zawierania umów ubezpieczenia w zakresie opisanym w § 7 in fine rozporządzenia. Celem omawianej regulacji jest zatem pomniejszenie pomocy dla rodzin rolniczych jedynie wówczas, gdy przed powstaniem strat, opisanych w w § 7 in fine rozporządzenia, nie zawarto stosownej umowy ubezpieczenia. Wykładnia zaprezentowana w uzasadnieniach decyzji obu instancji nie jest trafna. Owo naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa). Orzekając o skonkretyzowanym żądaniu (określonym we wniosku na kwotę 4000 zł; k. 13 akt administracyjnych; § 5 pkt 2 rozporządzenia), jeśli organ przyznaje świadczenie w kwocie mniejszej niż żądana, obowiązany jest wyraźnie orzec w sentencji o kwocie przyznanego świadczenia i wskazać, że w pozostałej części odmawia przyznania świadczenia. Mając na uwadze powyższe Sąd w pkt I wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z 21 grudnia 2010 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z 15 października 2010 r. w tej tylko części, w której nie orzeczono o prawie do zasiłku celowego w kwocie powyżej 2000 zł. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji winien zastosować sposób wykładni § 7 rozporządzenia zaprezentowany przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 ppsa) mając na względzie, że Skarżący zawarł umowę ubezpieczenia w dniu 17 maja 2010 r. – przed powstaniem strat, a okres ubezpieczenia obowiązywał począwszy od dnia 18 maja 2010 r. do dnia 17 maja 2011 r. i obejmował czas powodzi. W II punkcie wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 ppsa orzekł, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana w nieuchylonej części.