IV SA/Po 19/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia 12 października 2016 r. nr [...], działający z upoważnienia Burmistrza Miasta [...], Zastępca Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w K., na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 2, art. 30 ust. 1 i 2 pkt 5 i ust. 6, 7, 8, art. 30a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm., dalej: u.ś.r.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) orzekł, iż zasiłek pielęgnacyjny wypłacony w okresie od 1 października 2013 r. do 30 czerwca 2016 r. na J. A. w kwocie [...]zł na podstawie decyzji z dnia 29 października 2009 r. nr [...] jest świadczeniem nienależnie pobranym i jako takie podlega zwrotowi, a nadto zobowiązał A. T. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w powyższej wysokości wraz z odsetkami. Uzasadniając swoją decyzję Zastępca Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wskazał, iż decyzją z dnia 29 października 2009 r. nr OPS [...], przyznano J. A. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na czas nieokreślony, począwszy od 1 lipca 2009 r., w wysokości [...] zł miesięcznie. W związku ze zwrotem kwoty zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego za miesiąc lipiec 2016 r. dokonanej przez Bank [...] na konto Ośrodka Pomocy Społecznej, organ podjął działania w celu wyjaśniania powodu zamknięcia konta J. A. uzyskując informację, że uprawniona zmarła w dniu [...] sierpnia 2011 r., o czym organ nie został powiadomiony. W związku z powyższym organ, w oparciu o treść art. 30 u.ś.r., uznał wypłacone w okresie od sierpnia 2011 r. do czerwca 2016 r. świadczenie pielęgnacyjne za świadczenie nienależnie pobrane i na podstawie art. 30a w/w ustawy wystąpił do banku [...] z wnioskiem o zwrot przekazanych tytułem świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego zmarłej J. A. kwot. Z uzyskanej informacji wynikało, iż Bank może zwrócić jedynie część nienależnie wypłaconych środków tj. kwotę [...]zł, natomiast nie ma możliwości zwrotu pozostałej części, gdyż po śmierci uprawnionej wypłat z rachunku bankowego dokonywała jej córka A. T.. Wysokość nienależenie pobranych świadczeń organ ustalił pomniejszając łączną wartość wypłaconych kwot o kwotę zwróconą przez Bank [...], co dało łączną kwotę podlegającą zwrotowi [...] zł. Wobec powyższego organ na podstawie art. 30 ust. 7 i 8 u.ś.r. orzekł o zwrocie w/w kwoty wraz z ustawowymi odsetkami. W odwołaniu od decyzji A. T. wniosła o jej uchylenie w całości. W treści odwołania wskazała, iż żądanie od niej spłaty kwoty z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego stanowi "próbę wyłudzenia pieniędzy". Zdaniem skarżącej nie należy do jej obowiązków sprawdzanie skąd i z jakich instytucji wpływają na konto jej matki środki finansowe. Wskazała ona, że 2012 r. zwróciła się do banku o zamknięcie konta z powodu śmierci matki. Pieniądze z tytułu zasiłku kierowane były nie do niej, lecz do Banku [...], do którego należy zwrócić się o wyjaśnienie sytuacji. Decyzją z dnia 24 listopada 2016 r. znak sprawy [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy stwierdził, iż bezspornym jest, że A. T. była osobą upoważnioną przez swoją matkę J. A. do dysponowania rachunkiem bankowym w Banku [...] BP, na który wpływał zasiłek pielęgnacyjny. W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdził, iż wniosek o zwrot środków z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego, stosownie do art. 30a ust. 1 u.ś.r. organ skierował do Banku [...] BP w dniu [...] lipca 2016 r. Bank pismem z dnia 25 sierpnia 2016 r. poinformował organ I instancji o zwrocie części środków w kwocie [...]zł oraz wskazał A. T. jako osobę, która po śmierci właścicielki rachunku dokonywała wypłat z rachunku bankowego. Powyższe przesądziło o konieczności wydania decyzji w przedmiocie ustalenia i zwrotu świadczeń nienależnie pobranych albowiem w sprawie zaistniał stan mieszczący się w definicji art. 30 ust. 2 w/w ustawy tj. w definicji świadczenia nienależnie pobranego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. T., wniosła o "wyjaśnienie sprawy", wskazując, iż w lipcu 2013 r. zamknęła rachunek prowadzony na rzecz J. A., zaś po w/w dacie nie wypłacała z tego konta żadnych pieniędzy. W jej ocenie to Bank pobierał pieniądze do lipca 2016 r., pomimo tego, że w lipcu 2013 r. zamknęła ona konto i dlatego też to bank powinien zwrócić pieniądze wraz z odsetkami za powyższy okres. Dalej odwołująca twierdzi, iż udała się do Banku [...] w K. po wydruk dokonanych przez nią wypłat z konta, wówczas to przedstawiono jej historię operacji na rachunku, z której wynikało, iż dokonywała ona wypłat do momentu zamknięcia konta. Powyższą kwotę można ustalić na podstawie wydruków z konta i taką kwotę skarżąca może "ewentualnie" zwrócić. Zdaniem skarżącej to Bank [...] S.A. pobierał pieniądze z konta jej matki na kredyty odnawialne, na opłaty za prowadzenie konta, na comiesięczne oprocentowania kredytu. Wobec powyższego skarżąca wniosła o zobowiązanie Banku [...] do przedstawienia wydruków wpłat i wypłat z konta J. A.. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie może się ostać. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Przedstawione w skardze argumenty skarżącej zasługiwały na uwzględnienie. Organ drugiej instancji winien był poczynić ustalenia faktyczne dotyczące okoliczności wskazanych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz skardze. Podstawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia regulują art. 30 i 30a u.ś.r. Stosownie do art. 30 ust. 1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Zgodnie z ust. 2 za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się m.in. świadczenia rodzinne wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję. Stosownie do art. 30a. ust.1 u.ś.r podmiot prowadzący rachunek płatniczy oraz bank i spółdzielcza kasa oszczędnościowo-kredytowa prowadzące rachunek inny niż płatniczy, a także wydawca instrumentu płatniczego są obowiązani zwrócić z tych rachunków organowi właściwemu na jego wniosek kwoty świadczeń rodzinnych przekazane po dniu śmierci osoby uprawnionej na ten rachunek albo instrument płatniczy. Jak stanowi ust. 2 w/w artykułu podmiot prowadzący rachunek płatniczy oraz bank i spółdzielcza kasa oszczędnościowo-kredytowa prowadzące rachunek inny niż płatniczy, a także wydawca instrumentu płatniczego są zwolnieni od wypłaty pełnej lub częściowej kwoty, o której mowa w ust. 1, jeżeli przed otrzymaniem wniosku organu właściwego dokonali z tych rachunków wypłat innym osobom i te wypłaty nie pozwalają zrealizować wniosku w całości lub części, oraz w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku poinformują o tym ten organ, wraz ze wskazaniem osób, które pobrały wypłaty. Zwrot kwot świadczeń rodzinnych, o którym mowa w ust. 1, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych (ust. 3). Powyższe brzmienie, uznające za świadczenie nienależnie pobrane również świadczenia rodzinne wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, art. 30 u.ś.r. otrzymał na skutek nowelizacji z dnia 24 lipca 2015 r. Wprowadzenie powyższej regulacji wypełniło lukę prawną, która uniemożliwiała uzyskanie zwrotu nienależnego świadczenia na gruncie prawa administracyjnego od osoby niebędącej adresatem decyzji administracyjnej. Powyższy przepis dotyczy więc sytuacji, gdy świadczenie wpływa na rachunek bankowy będący współwłasnością osoby uprawnionej do świadczeń oraz osoby trzeciej, jak również gdy osoba uprawniona do danego świadczenia upoważniła inną osobę do pobierania środków pieniężnych znajdujących się na rachunku. Są to więc sytuacje, w których osoba niebędąca uprawnioną do danego świadczenia, wypłaca, po śmierci uprawnionego, przekazywane na rachunek bankowy świadczenia choć świadczenia te mają charakter osobisty, co oznacza, że przysługują wyłącznie osobie uprawnionej, zatem prawo do ich otrzymywania ustaje wraz ze śmiercią osoby uprawnionej. Nowelizacja definicji świadczenia nienależnie pobranego w sposób wskazany powyżej pozwala więc na wydanie decyzji o uznaniu danych świadczeń za nienależnie pobrane i zobowiązaniu do zwrotu podmiotu, który nie był adresatem decyzji uprawniającej do danych świadczeń, a następnie – w sytuacji braku zwrotu tych świadczeń - wszczęcia postępowania egzekucyjnego [Kawecka Anna, Komentarz praktyczny "Nienależnie pobrane świadczenia rodzinne po zmianach, zwrot zasiłku pielęgnacyjnego"]. Do czasu wejścia w życie w/w przepisu, w sytuacji, gdy osoba bliska, nie informując organu o śmierci osoby uprawnionej, pobierała w dalszym ciągu należne zmarłemu świadczenie, organ nie był kompetentny, aby uznać członka rodziny za osobę, która pobrała dane świadczenie nienależnie, nie była ona bowiem nigdy do takiego świadczenia uprawniona. Dochodzenie od takich osób nienależnie pobranych świadczeń możliwe było wyłącznie na drodze postępowania cywilnego w oparciu o przepisy o bezpodstawnym wzbogaceniu. [tak: R. Babińska - Górecka (w:) R. Babińska- Górecka, M. Lewandowicz- Michnikowska, Świadczenia rodzinne...] Okoliczność, iż świadczenia rodzinne, w tym zasiłek pielęgnacyjny przekazywane są na podany przez uprawnionego rachunek bankowy, spowodowała konieczność wprowadzenia regulacji pozwalającej na uzyskanie przez organ zwrotu przekazanych kwot bezpośrednio od instytucji prowadzącej rachunek bankowy. Powyższe dokonane zostało wspominaną wyżej nowelizacją, ma mocy której dodano art. 30a u.ś.r., upoważniający organ do domagania się zwrotu przez podmiot prowadzący rachunek płatniczy oraz bank i spółdzielczą kasę oszczędnościowo-kredytową prowadzące rachunek inny niż płatniczy, a także wydawcę instrumentu płatniczego, organowi właściwemu, kwoty świadczeń rodzinnych przekazanych po dniu śmierci osoby uprawnionej na ten rachunek albo instrument płatniczy. Przy czym bank może się zwolnić z obowiązku zwrotu całej kwoty przekazanego po w/w dacie świadczenia, jeśli w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku wskaże osobę, która, przed jego otrzymaniem dokonała wypłaty z powyższego rachunku nienależnego jej świadczenia, co nie pozwala zrealizować wniosku w całości lub części. Jednoznaczna treść ust. 3 art. 30a u.ś.r. wskazuje, że brak jest podstaw do uznania, iż organ zobowiązany jest do wydania decyzji uznającej przekazane po dniu śmierci kwoty tytułem świadczeń za świadczenie nienależnie pobrane. Ustawa ma w tym zakresie jednoznaczne brzmienie, stwierdzając, że zwrot kwot świadczeń rodzinnych, o którym mowa w ust. 1, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych. Mając na uwadze powyższe, w przypadku świadczenia nienależnie pobranego, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 5 u.ś.r. wystarczającym jest wydanie jednej decyzji nakazującej zwrot nienależnie pobranych kwot, co też zostało w niniejszej sprawie uczynione. Ponadto, inaczej niż w przypadku osób uprawnionych do świadczeń, nie istnieje obowiązek pouczenia o braku prawa do pobierania świadczenia osoby, która bez wiedzy organu uzyskuje dostęp do kwot przekazanych tytułem świadczenia, gdyż osoba ta nie jest adresatem decyzji. W stosunku do niej pobrane ze wspólnego rachunku bankowego świadczenie zawsze będzie nienależnym, wobec czego nie ma obowiązku uznawania go za nienależnie pobrane. Mając na uwadze powyższe rozważania teoretyczne uznać należy, iż dokonując po śmierci J. A. świadczeń wpływających na rachunek prowadzony przez Bank [...] A. T. musiała mieć świadomość, że świadczenie pielęgnacyjne jest w stosunku do niej świadczeniem nienależnym. Niewątpliwie świadomość tę musiała zyskać już w dniu śmierci matki tj. [...] sierpnia 2011 r., zatem każde świadczenie wypłacone jej po tej dacie było świadczeniem nienależnie pobranym. Jednakże wobec twierdzeń skarżącej zawartych zarówno w treści odwołania od decyzji, gdzie A. T. podnosiła, że konto matki zamknęła w 2012 r., jak również w skardze do sądu administracyjnego, gdzie w/w wskazała, iż to bank, nie zaś ona, dokonywał wypłat z rachunku na poczet spłat kredytów, opłat za prowadzenie konta, na organie drugiej instancji spoczywał obowiązek weryfikacji tych informacji. Stosownie do treści art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie podnoszone w odwołaniu od decyzji twierdzenia skarżącej wymagały weryfikacji, zaś charakter oraz dostępność niezbędnych informacji wymagały aktywności organu drugiej instancji. W tym zakresie Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela zapatrywanie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 20 października 2016 r. w sprawie o sygn. akt: II OSK 65/15 (CBOSA), że nie można przyjąć, iż zasada dwuinstancyjności postępowania zostaje naruszona, gdy organ odwoławczy przeprowadza na podstawie art. 136 k.p.a. postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Dopiero przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiając strony prawa do odwołania. W niniejszej sprawie poczynienia ustaleń faktycznych wymagała kwestia kiedy A. T. złożyła dyspozycję zamknięcia rachunku bankowego, czy była ona współposiadaczem w/w rachunku, czy tylko osobą upoważnioną, czy z przedmiotowego rachunku pobierane były przez Bank [...] kwoty wskazane przez skarżącą, czy kredyty, o których mowa w skardze A. T. zaciągnięte były przez nią samą, czy przez zmarłą. Niepoparte stosowną dokumentacją twierdzenie banku, że wypłat kwoty [...]zł dokonała skarżąca, jest wobec jej twierdzeń niewystarczające. Obowiązek poczynienia stosownych ustaleń w tym względzie spoczywał na Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które inicjatywy takiej nie wykazało, choć w złożonym odwołaniu skarżąca w sposób wyraźny negowała fakt wypłaty w/w kwoty. Nie przesądzając kwestii rozmiaru odpowiedzialności A. T. za nienależnie pobrane świadczenie, wskazać należy, iż zasadnie Burmistrz uznał, że zasiłek pielęgnacyjny za sierpień 2011 r. był świadczeniem nienależnym. Biorąc pod uwagę fakt, że J. T. zmarła w dniu [...] sierpnia 2011 r., przelew z tytułu w/w świadczenia, który wpłynął na jej konto 25 sierpnia 2011 r. był wobec niemożności przeznaczenia kwoty świadczenia na własne potrzeby uprawnionej, nienależny. Przepisy u.ś.r. nie regulują kwestii prawa do świadczenia za miesiąc, w którym nastąpiła śmierci uprawnionego, tak jak to czyni ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w art. 136a ust. 2, stanowiąc, iż w razie śmierci emeryta lub rencisty wstrzymanie wypłaty świadczenia następuje od miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zmarł emeryt lub rencista. Jednakże mając na uwadze charakter zasiłku pielęgnacyjnego, który jest świadczeniem ściśle związanym z osobą uprawnionego i wynika z jej niezdolności do samodzielnej egzystencji, uznać należy, iż świadczenie przekazane po dniu, w którym nastąpiła śmierć podlegać będzie zwrotowi, wobec faktu jego niespożytkowania przez osobę, której przysługuje, zgodnie z celem jego przyznania. Niezależnie od powyższego ponownie rozpoznając sprawę organ winien mieć na uwadze, że wobec faktu, iż omawiana wyżej nowelizacja weszła w życie w dniu 18 września 2015 r., konieczne jest dokonanie ustaleń, w jakim zakresie organ może domagać się zwrotu pobranych świadczeń od A. T. na drodze postępowania administracyjnego. Istotne w tym zakresie będzie również to, że znowelizowane przepisy winny mieć zastosowanie wyłącznie do dokonywanych po powyższej zmianie stanu prawnego wypłat z rachunku bankowego prowadzonego przez Bank [...]. Mając na uwadze fakt, iż sprawa niniejsza dotyczy zwrotu nienależnie pobranych (wypłaconych) świadczeń przez osobę niebędącą uprawnioną, zasadnym będzie przyjęcie, że organ może żądać na drodze administracyjnej, zwrotu kwot wypłaconych przez A. T. począwszy od dnia [...] września 2015 r. Mając na uwadze powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przy dokonywaniu ustaleń w zakresie wypłat dokonanych przez skarżącą, powinno mieć na uwadze wskazaną cezurę czasową. Cezura ta stanowić będzie dla organu moment graniczny, począwszy, od którego możliwym będzie dochodzenie od skarżącej nienależnie pobranych przez nią kwot w drodze decyzji administracyjnej zobowiązującej do ich zwrotu. W odniesieniu natomiast do sum nienależnie pobranych przed tą datą, organ winien mieć na uwadze okoliczność, że stan prawny obowiązujący do czasu wspomnianej nowelizacji, wykluczał drogę administracyjną w tym zakresie, pozostawiając dochodzenie takich osób roszczeń wyłącznie na drodze postępowania cywilnego w oparciu o przepisy o bezpodstawnym wzbogaceniu. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dostarczyła podstaw do stwierdzenia jej niezgodności z prawem, wobec czego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.