IV SA/Po 190/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi S. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy T. P. z dnia [...] września 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. W. kwotę [...]zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem opatrzonym datą "[...]", wniesionym do Urzędu Gminy T. P. (data wpływu: [...] września 2015 r.), S. W. (dalej też jako "Wnioskodawca" lub "Skarżący") zwrócił się o "wydanie zaświadczenia o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego", dołączając do wniosku swe oświadczenie o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego (bez daty) oraz uprzednio uzyskane zaświadczenie ("poświadczenie") Wójta Gminy T. p. [...] grudnia 2014 r. Kolejne takie zaświadczenie – z [...] kwietnia 2007 . – Wnioskodawca przedłożył przy piśmie, które wpłynęło do Urzędu Gminy [...] września 2015 r. Postanowieniem z [...] września 2017 r. (znak: [...]) Wójt Gminy T. p. (dalej też jako "Wójt" lub "organ I instancji") – z powołaniem się na art. 219 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie "k.p.a.") w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2012 r. poz. 803; dalej w skrócie "u.k.u.r.") – odmówił S. W. "zamieszkałemu R., ul. [...], [...]" wydania zaświadczenia potwierdzającego złożone oświadczenie o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że odmowa wydania zaświadczenia spowodowana jest znanymi okolicznościami dotyczącymi niespełniania warunków wynikających z art. 6 ust. 1 u.k.u.r. w zakresie zamieszkania na terenie gminy T. p. (zwanej też dalej "Gminą"). Wyjaśnił, że w wyniku czynności podjętych przez Straż Gminną w T. p. w toku postępowania wszczętego na wniosek S. W. stwierdzono, że Wnioskodawca nie zamieszkuje na terenie Gminy, stąd nie ma podstaw do potwierdzenia złożonego oświadczenia. Przeprowadzone trzy kontrole w dniach [...] września 2015 r. o różnych porach dnia nie potwierdziły faktu zamieszkiwania posesji wskazanej w oświadczeniu. Zgodnie z zapisami notatki służbowej: "posesja wygląda na opuszczoną od dłuższego czasu, jeden z budynków jest zburzony a wszystko jest zarośnięte trawą i zielskiem". Ponowna kontrola, przeprowadzona [...] września 2015 r., potwierdziła stan tak jak poprzednio. Nie zastano Wnioskodawcy, posesja nadal wyglądała na opuszczoną od dłuższego czasu (sporządzono dokumentację zdjęciową). S. W. złożył zażalenie na opisane postanowienie Wójta, wnosząc o jego zmianę "i podpisanie mojego oświadczenia o prowadzeniu gospodarstwa rolnego". W uzasadnieniu stwierdził, że "odmowa podpisania oświadczenia" jest niezgodna z przepisami ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, gdyż ustawodawca wyraźnie precyzuje w "art. 7.1 pkt. 4" [powinno być: "art. 7 ust.4" – uw. Sądu] u.k.u.r., co stanowi dowód potwierdzający zamieszkanie: "Dowodem potwierdzającym zamieszkanie jest zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt stały". W związku z tym – załączając kopię dowodu osobistego z datą zameldowania na pobyt stały – Skarżący ocenił, że spełnia wszystkie warunki wynikające z ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Ponadto podkreślił, że w przeszłości występował z wnioskami o podpisanie oświadczenia o prowadzeniu gospodarstwa rolnego i Wójt je podpisywał – na dowód czego załączył kopie "oświadczeń podpisanych przez Urząd Gminy": z [...] grudnia 2004 r., z [...] kwietnia 2007 r. i z [...] grudnia 2014 r. Zdaniem autora zażalenia od tamtego czasu nic się nie zmieniło, wobec czego obecną odmowę należy uznać za złośliwe działanie Wójta motywowane tym, że Skarżący ośmiela się głośno i otwarcie występować przeciwko nieprawidłowościom, jakie mają miejsce w Urzędzie Gminy. Jednocześnie Skarżący poinformował, że na terenie posesji przy ul. [...] w R. przeprowadza remont i obecnie oczekuje na przyznanie kredytu w banku. Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu ww. zażalenia, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Wójta z [...] września 2015 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że wystawienie zaświadczenia określonej treści konkretnemu podmiotowi może (choć nie musi) być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, którego zakres wynikać będzie nie tylko z żądania osoby zainteresowanej, lecz również z oceny możliwości jego spełnienia przez organ. W niniejszej sprawie organ I instancji przeprowadził takie postępowania i w jego wyniku doszedł do wniosku, że z uwagi na nieprowadzenie osobiście przez Wnioskodawcę gospodarstwa rolnego, nie może poświadczyć oświadczenia w tej kwestii. SKO podkreśliło, że w drodze zaświadczenia nie można przyznać ani ograniczyć żadnych uprawnień, nie można też zaświadczyć o jakimś fakcie, gdy w istocie nie ma on miejsca. Na opisane postanowienie SKO, S. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę niezawierającą uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśniło, że w przypadku poświadczenia oświadczenia o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego, koniecznym wymogiem jest fakt zamieszkiwania co najmniej od 5 lat w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. W niniejszej sprawie organ zobowiązany do wydania zaświadczenia, po przeprowadzeniu w niezbędnym zakresie postępowania wyjaśniającego, ustalił, że Wnioskodawca nie zamieszkuje na terenie Gminy, zaś trzykrotne wizje lokalne, przeprowadzone na posesji wskazanej w oświadczeniu, nie wykazały zamieszkiwania jej przez jakiekolwiek osoby, ani prowadzenia na tym terenie działalności rolniczej. Te ustalenia stały się podstawą odmowy wydania zaświadczenia dotyczącego osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego przez Wnioskodawcę. W związku z tym organ II instancji, uznając powyższe ustalenia za prawidłowe, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia Wójta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (a do tej kategorii należy bez wątpienia postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia – zgodnie z art. 219 in fine k.p.a.). W sytuacji gdy – tak jak w niniejszej sprawie – przedmiotem skargi jest postanowienie administracyjne, sprawa może być rozpoznana przez sąd w postępowaniu uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.), na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] stycznia 2018 r. oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy T. p. z [...] września 2015 r., Sąd doszedł do przekonania, że akty te nie mogą się ostać w obrocie prawnym, gdyż zapadły bez uprzedniego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W kontrolowanej sprawie Wnioskodawca ubiegał się o zaświadczenie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2012 r. poz. 803; w skrócie "u.k.u.r."). W myśl tego przepisu: "Dowodem potwierdzającym osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego jest oświadczenie prowadzącego to gospodarstwo, poświadczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta)." Uzyskanie ww. zaświadczenia ("poświadczenia") jest niezbędne w celu wykazania, że jest się rolnikiem indywidualnym w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.k.u.r. Przepis ten – w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia przez Skarżącego wniosku o wydanie zaświadczenia (01 września 2015 r.), ustalonym przez art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 233, poz. 1382; dalej jako "ustawa zmieniająca z 2011 r."), który wszedł w życie z dniem 03 grudnia 2011 r. – stanowił, że: "Za rolnika indywidualnego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo." Jak z powyższego wynika, w stanie prawnym obowiązującym od [...] grudnia 2011 r. jedną z przesłanek uzyskania statusu rolnika było (i nadal jest) zamieszkiwanie na terenie gminy, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego osoby ubiegającej się o taki status. W ocenie organu I instancji S. W. tego wymogu nie spełnia, przede wszystkim z uwagi na stan techniczny nieruchomości, w której, według oświadczenia Wnioskodawcy, rzekomo on zamieszkuje ([...], ul. [...]) – nieruchomość ta i posadowione na niej budynki w aktualnym stanie nie nadają się do zamieszkania i gospodarowania, i rzeczywiście wyglądają na opuszczone (vide: notatka służbowa z [...].09.2015 . wraz z dokumentacją fotograficzną – k. 7–9 akt adm. I inst.). Nie sposób także przyjąć, aby z wykorzystaniem takiej infrastruktury powadzona była przez Skarżącego działalność rolnicza na tej nieruchomości. Ustalenia te nie budzą wątpliwości Sądu. Tym bardziej, że Sądowi wiadomym jest z urzędu – z akt sprawy o sygn. akt IV SA/Po 190/18 – że w związku ze złym stanem technicznym budynków na przedmiotowej nieruchomości w R. przy ul. [...], jej właściciel H. W. (żona Skarżącego) wystąpiła o pozwolenie na ich rozbiórkę i je uzyskała (decyzja nr [...] Starosty [...] z [...] listopada 2016 r.). Na przeszkodzie ustaleniu, że Wnioskodawca nie zamieszkuje w deklarowanym miejscu na terenie Gminy, nie stoi przywołane w zażaleniu unormowanie art. 7 ust. 4 u.k.u.r. Przepis ten statuuje bowiem jedynie domniemanie, że miejsce zamieszkania odpowiada miejscu zameldowania na pobyt stały. Stąd, co do zasady, wystarczającym dowodem potwierdzającym zamieszkanie jest zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt stały. Jednakże w razie wystąpienia uzasadnionych wątpliwości co do tego, czy taka tożsamość miejsca zamieszkania i zameldowania rzeczywiście w danym przypadku zachodzi, owo domniemanie może zostać wzruszone za pomocą innych środków dowodowych (tzw. przeciwdowodów). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie taki przeciwdowód, w postaci kilkukrotnych "kontroli" na przedmiotowej nieruchomości, został skutecznie przez organ I instancji przeprowadzony. Mimo to wydane przez Wójta postanowienie, a także utrzymujące je w mocy postanowienie SKO, są wadliwe, gdyż orzeczona nimi odmowa wydania wnioskowanego zaświadczenia jest co najmniej przedwczesna. Uszło bowiem uwagi organów obu instancji, że: - przewidziany w art. 6 ust. 1 u.k.u.r. wymóg przynajmniej pięcioletniego zamieszkiwania na terenie danej gminy został wprowadzony przez ustawodawcę dopiero przywołaną wyżej ustawą zmieniającą z 2011 r. Wcześniej – tj. w wersji pierwotnej, obowiązującej do [...] grudnia 2011 r. – art. 6 ust. 1 u.k.u.r. nie wymagał posiadania domicylu długotrwałego (co najmniej 5-letniego), gdyż stanowił ówcześnie jedynie, że: "Za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną, będącą właścicielem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych o łącznej powierzchni użytków rolnych nieprzekraczającej 300 ha, prowadzącą osobiście gospodarstwo rolne, posiadającą kwalifikacje rolnicze, zamieszkałą w gminie, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład tego gospodarstwa"; - w związku z omawianą zmianą definicji "rolnika indywidualnego" ustawodawca zawarł w art. 7 ustawy zmieniającej z 2011 r. przepis przejściowy, w świetle którego osoby fizyczne, które w dniu wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej (tj. [...] grudnia 2011 r.) były rolnikami indywidualnymi w rozumieniu art. 6 u.k.u.r. w brzmieniu dotychczasowym, i nie spełniały warunków, o których mowa w art. 6 u.k.u.r. w brzmieniu nadanym tą ustawą zmieniającą, przez okres 5 lat od dnia wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej (tj. do [...] grudnia 2016 r.) należało uznawać za osoby spełniające te warunki. Wobec cytowanej treści art. 7 ustawy zmieniającej z 2011 r., w kontrolowanej sprawie organy administracji nie powinny były ograniczyć się tylko do zbadania, czy Wnioskodawca spełnia warunki stawiane rolnikowi indywidualnemu przez art. 6 ust. 1 u.k.u.r. w aktualnym (w dacie złożenia oświadczenia przez Wnioskodawcę) brzmieniu, lecz w sytuacji, gdy doszły do przekonania, że tych warunków nie spełnia, powinny ponadto ustalić, czy Wnioskodawcy w dniu [...] grudnia 2011 r. przysługiwał status rolnika indywidualnego w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.k.u.r. w brzmieniu obowiązującym przed tym dniem. Takich ustaleń organ I instancji nie poczynił, uchybiając tym samym wymogom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a organ II instancji, pomimo tych braków, rozstrzygnięcie Wójta zaakceptował, a więc w istocie wskazane uchybienia organu I instancji powielił. Tymczasem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro bowiem – jak twierdzi Skarżący, a czego organy nie kwestionowały – w poprzednich latach (a przynajmniej w 2004, 2007 i 2014 roku) Skarżący uzyskiwał wnioskowane zaświadczenia o posiadaniu statusu rolnika indywidualnego, to jawi się jako wielce prawdopodobne, że w dniu [...] grudnia 2011 r. spełniał wymagania stawiane rolnikowi indywidualnemu według unormowań art. 6 u.k.u.r. obowiązujących przed tym dniem (na co mogą wskazywać przedłożone przez Skarżącego poświadczenia z lat 2004 i 2007), a tym samym mógł skorzystać z dobrodziejstwa art. 7 ustawy zmieniającej z 2011 r. (na co z kolei może wskazywać fakt wydania Skarżącemu wnioskowanego poświadczenia w roku 2014). Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił postanowienia organów obu instancji (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od skargi, w wysokości [...] zł. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji wyjaśni, czy w przedmiotowej sprawie – dotyczącej, zauważmy, poświadczenia Skarżącemu jego oświadczenia z roku 2015 – nie znajdował zastosowania przepis art. 7 ustawy zmieniającej z 2011 r.