IV SA/Po 191/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu O. .. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie obowiązku wykonania czynności oddala sprzeciw Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Decyzją Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 28 stycznia 2019 r., Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom "[...]" od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 16 marca 2018 r. ([...]), którą organ odstąpił od nałożenia na inwestora O. .. z siedzibą w W. obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie stacji bazowej telefonii komórkowej, tj. montażu anteny radioliniowej o 0,6m na wysokości 46m na stacji bazowej telefonii komórkowej znajdującej się na działce nr [...] w obr. ewid. C. Z. gm. S., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że PINB w S. prowadził dwa postępowania w sprawie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Sp. z o. o. (później O. ..) w C. Z. na działce nr [...]. Jedno w sprawie budowy przedmiotowej stacji, a drugie w sprawie jej rozbudowy. Przedmiotowa stacja bazowa - wieża [...] Sp. z o. o. powstała w oparciu o projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia 5 marca 2003r. Decyzją z dnia 10 lutego 2004r. PINB udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej stacji bazowej. Jednak w konsekwencji stwierdzenia nieważności ww. decyzji pozwolenia na budowę (decyzja Wojewody W. z dnia 11 stycznia 2013r.) z obrotu prawnego została wyeliminowana także decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie (decyzja WWINB z dnia 22 listopada 2013r.). Wobec powyższego, w sprawie dotyczącej budowy ww. stacji, PINB po przeprowadzeniu postępowania naprawczego, decyzją z dnia 5 sierpnia 2015r. (PINB.5141.23.2006.2015.TK) odstąpił od nałożenia na Inwestora obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej do stanu zgodnego z prawem (z wyłączeniem trzech anten rozsiewczych - sektorowych systemu CDMA typ 80010403). WWINB decyzją z dnia 30 listopada 2015 r. utrzymał przedmiotową decyzje w mocy. Następnie WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2016r. (IV SA/Po 11/16) oddalił skargę. W kwestii natomiast rozbudowy PINB początkowo prowadził postępowanie na podstawie art. 48-49 Prawa budowlanego, i po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w postanowieniu z dnia 2 maja 2013 r., zobowiązującym inwestora do przedłożenia wymaganych prawem dokumentów, wydał decyzję nakazująca rozbiórkę przedmiotowej stacji, co następnie, decyzją z dnia 13 stycznia 2014 r. WWINB utrzymał w mocy. Jednak w wyroku z dnia 16 października 2014 r. (IV SA/Po 254/14), po rozpatrzeniu skargi na ww. decyzję WWINB, WSA w Poznaniu uznał, iż umieszczenie dodatkowych trzech anten rozsiewczo-sektorowych oraz jednej anteny radioliniowej na maszcie antenowym było instalowaniem tychże anten na obiekcie budowlanym i uchylił zarówno decyzję organu II jak i I instancji. Natomiast NSA, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej na przedmiotowe orzeczenie WSA, w wyroku z dnia 12 października 2016r. (II OSK 3341/14) ocenił, że umieszczenie dodatkowych anten na maszcie antenowym zakwalifikować należy jako przebudowę tego obiektu, bowiem skutkowało zmianą jego parametrów użytkowych. Tym samym NSA wskazał na konieczność umorzenia postępowania w sprawie rozbudowy prowadzonego dotychczas na podstawie przepisów art. 48-49 Prawa budowlanego, a następnie wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie przebudowy na podstawie przepisów z art. 50-51 Prawa budowlanego. PINB decyzją z dnia 24 lutego 2017r. umorzył postępowanie prowadzone na podstawie przepisów art. 48 Prawa budowlanego w sprawie rozbudowy i wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową stacji bazowej telefonii komórkowej znajdującej się na działce nr [...]. Następnie PINB wydał zaskarżoną decyzję uznając, iż nie zachodzi konieczność doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Odwołanie w ustawowym terminie wniosło Ogólnopolskie Stowarzyszenie Przeciwdziałania Elektroskażeniom "[...]" (dalej: OSPE). Decyzją z dnia 4 grudnia 2017 r. WWINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia 16 marca 2018r. PINB odstąpił od nałożenia na O. .. obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych. Odwołanie od powyższej decyzji zostało wniesione przez OSPE. Po wydaniu decyzji organu I instancji, wyrokiem z dnia 21 czerwca 2018r. (II OSK [...]) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 kwietnia 2016r. (IV SA/Po [...]), którym sąd I instancji oddalił skargę na decyzję WWINB z dnia 30 listopada 2015r. dotyczącą odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót polegających na budowie przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej do stanu zgodnego z prawem. Wyrokiem z dnia 19 września 2018r. (IV SA/Po [...]) WSA w Poznaniu uchylił w/w decyzję WWINB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia 5 sierpnia 2015r. ([...]) Organ II instancji, podniósł, że przedmiotem dokonywanej kontroli instancyjnej jest decyzja dotycząca odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem polegających na przebudowie stacji bazowej telefonii komórkowej. PINB prowadził wobec przedmiotowej inwestycji dwa postępowania: w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej oraz postępowanie w sprawie rozbudowy przedmiotowej stacji. Organ II instancji przytoczył treść wyroków wydanych przez WSA w Poznaniu oraz NSA w powyższych sprawach. W wyroku z dnia 12 października 2016r. (II OSK [...]) dotyczącym wykonania dodatkowych anten na przedmiotowej stacji bazowej NSA wskazał, iż "umieszczenie dodatkowych anten na maszcie antenowym zakwalifikować należy jako przebudowę tego obiektu.[...] powinno zostać natomiast wszczęte i przeprowadzone postępowanie na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane i to w tym postępowaniu powinna zostać dokonana ocena prawna inwestycji oraz możliwość jej legalizacji. Z kolei w wyroku z dnia 21 czerwca 2018r. (II OSK [...]), dotyczącym budowy stacji bazowej NSA wskazał, iż "postępowanie naprawcze powinno się toczyć co do całości inwestycji tj. stacji bazowej telefonii komórkowej, nie zaś swym zasięgiem obejmować poszczególne jej części. Obiekt jako całość powinien zostać doprowadzony do stanu zgodnego z prawem ". Podobne wskazanie zostało zawarte w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2018r. Ponadto, w świetle tego wyroku "rozdzielanie przez organy nadzoru budowlanego oceny zgodności z prawem instalacji anten od oceny pozostałej części inwestycji stanowi naruszenie prawa". Należy zatem zauważyć, iż w każdej z w/w spraw sądy zwracają uwagę na przeprowadzenie postępowania naprawczego na podstawie art. 50-51 prawa budowlanego. Ponadto w późniejszych z wymienionych wyroków sądy wskazują na konieczność objęcia jednym postępowaniem naprawczym całości robót wykonanych przy przedmiotowej stacji bazowej. Zdaniem organu odwoławczego, mając na uwadze, że zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczy tylko części inwestycji objętej postępowaniami naprawczymi prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, należy dojść do wniosku, że wydanie decyzji w kwestii możliwości legalizacji tejże części stanowi naruszenie prawa. Ponadto w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania - organy nadzoru budowlanego w dalszym ciągu są zobowiązane do zakończenia postępowania naprawczego, jednakże postępowanie (a także decyzja kończąca postępowanie) powinno być prowadzone w szerszym zakresie. Konieczne jest zatem uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przedwczesne jest dalsze merytoryczne badanie możliwości zalegalizowania wykonanych robót (przebudowy stacji bazowej), gdyż ocenie powinna podlegać całość, z uwzględnieniem mocy wszystkich aktualnie znajdujących się na stacji anten. W związku z powyższym decyzja PINB z dnia 16 marca 2018r. (PINB.5143.23.A.2006.2018.DC) została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich wątpliwości w sprawie (czym naruszył art. 7, 77 k.p.a.), tym samym zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę PINB winien połączyć prowadzone postępowania dotyczące budowy przedmiotowej stacji bazowej i przebudowy tejże stacji oraz, zgodnie z treścią wyroku WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2018r. (IV SA/Po 693/18), przeprowadzić postępowanie pozwalające na stwierdzenie, iż przedmiotowa inwestycja w całości, a nie w poszczególnych jej częściach, może być doprowadzona do stanu zgodnego z prawem (który dotyczy nie tylko norm prawa budowlanego ale norm zawartych w innych aktach). Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła O. .. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że w niniejszym stanie faktycznym nie można odstąpić od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie stacji bazowej telefonii komórkowej, w sytuacji gdy naruszenie przepisów postępowania, tj. a) art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej także jako; k.p.a.) poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie miała miejsca bezprzedmiotowość postępowania; b) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie i w konsekwencji uznanie, że winno dojść do połączenia postępowań dotyczących budowy stacji bazowej oraz jej przebudowy. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja w zakresie kontrolowanym przez sąd nie jest wadliwa. Przed rozwinięciem tej oceny zważyć trzeba, że przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja WWINB z dnia 28 stycznia 2019 r. wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., którą po rozpatrzeniu odwołania OSPE "[...]" od decyzji organu I instancji o odstąpieniu od nałożenia na O. .. obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych, uchylono w całości zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Od decyzji tej skarżąca wniosła skutecznie z zachowaniem ustawowego terminu- sprzeciw, uregulowany w art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W tym miejscu wskazać należy, że w myśl ww. art. 64 e, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Ponadto w myśl art.64 d § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji. Jak wynika z powyższego, cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Sąd nie rozstrzyga tak jak w przypadku skarg - w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Istotne przy tym jest, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Tym samym także orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy, gdyż nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o czym przesądza także brzmienie art. 64e p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie dokonując oceny w takim też zakresie, sąd stwierdza, że WWINB nie naruszył przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy uchylając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję PINB miał na uwadze wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, które traktują o istotnych kwestiach z punktu widzenia przedmiotowego postepowania. WWINB podniósł, że w wyroku z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1851/16, dotyczącym budowy przedmiotowej stacji bazowej, NSA wskazał, iż "postępowanie naprawcze powinno się toczyć co do całości inwestycji tj. stacji bazowej telefonii komórkowej, nie zaś swym zasięgiem obejmować poszczególne jej części. Obiekt jako całość powinien zostać doprowadzony do stanu zgodnego z prawem ". Podobne wskazanie zostało zawarte w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 693/18. Ponadto, w świetle tego wyroku "rozdzielanie przez organy nadzoru budowlanego oceny zgodności z prawem instalacji anten od oceny pozostałej części inwestycji stanowi naruszenie prawa". Mając zatem na uwadze, że zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczy tylko części inwestycji objętej postępowaniami naprawczymi prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, WWIN doszedł do wniosku, że wydanie decyzji w kwestii możliwości legalizacji tejże części stanowi naruszenie prawa. W związku z powyższym organ odwoławczy prawidłowo uznał, że decyzja PINB z dnia 16 marca 2018r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie. WWINB podniósł, że organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy (czym naruszył art. 7, 77 k.p.a.), tym samym zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. WWINB wskazał organowi I instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem Sądu rację ma organ odwoławczy, iż dopiero połączenie postępowania dotyczącego budowy przedmiotowej stacji bazowej i jej przebudowy pozwoli na dokonanie właściwych ustaleń i załatwienie sprawy. Natomiast dokonanie takich ustaleń na etapie postępowania przed organem II instancji wykracza poza zakres kompetencji organu odwoławczego wynikający z art. 136 § 1 k.p.a. i stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.