IV SA/Po 192/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi L. Z. na postanowienie Wielkopolskiego Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...], 2. zasądzić od Wielkopolskiego Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej L. Z. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Wielkopolski Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] nr [...] z [...] października 2017 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zmiany w bazie ewidencji gruntów i budynków polegającej na przywróceniu stanu pierwotnego sprzed połączenia działek ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...] oraz [...] w jedną działkę o numerze [...], położonych w obrębie miasta W., będących wówczas własnością W. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki Komandytowej z siedzibą w K.. Powyższe postanowienia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z [...] października 2017 r. L. Z. wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o dokonanie "zmiany na mapach geodezyjnych, by działki posiadały odrębne numery ewidencyjne i obmiary" wskazując, że "na mocy wyroku Sądu Okręgowego został unieważniony akt notarialny w punkcie dotyczącym działki - nr [...] - i Spółka W. nie posiada obecnie udziału w drodze [...]". Skarżąca podniosła, że w tej sytuacji działki powinny wrócić do stanu odrębnych działek tak jak było przed połączeniem. Skarżąca powołując się na załączony do wniosku wyrok Sądu Rejonowego w W. z [...] grudnia 2015 r. sygn. akt I C [...], wskazała, że stwierdzona została nieważność umowy sprzedaży udziału wynoszącego [...] części we współwłasności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 233 m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr POI [...] W związku z powyższym W. Sp. z o. o. Sp. k. nie posiada już udziału w drodze [...] i dlatego zdaniem wnioskodawczyni powinien zostać przywrócony stan pierwotny, sprzed połączenia działek ewidencyjnych. Starosta W. rozpatrując wniosek z października 2017 r. stwierdził, że działki ewidencyjne nr [...], [...], 1284 oraz 1286 położone w obrębie miasta W., stanowiące w 2011 r. własność W. Sp. z o. o. Sp. k. z siedzibą w K. zostały na wniosek właściciela połączone w jedną działkę o numerze [...]. Starosta podkreślił, że działka ewidencyjna nr [...] stanowiła wówczas działkę sąsiednią z działką ewidencyjną nr [...], której dotyczy wyrok Sądu Rejonowego w W. z [...] grudnia 2015 r. sygn. akt [...]. Wskazano, że działka ewidencyjna nr [...] została w 2011 r. decyzją Burmistrza [...] z [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] podzielona na działki nr [...], [...], [...],[...] oraz [...]. Starosta wyjaśnił, że Skarżąca nie jest właścicielem zarówno działki nr [...] jak i działek które powstały z podziału działki nr [...] (nr nr [...], [...], [...], [...] oraz [...]), jest natomiast współwłaścicielem udziału do [...] części w działce [...]. W związku z powyższym Starosta W. po rozpatrzeniu wniosku z [...] października 2017 r. postanowieniem z [...] października 2017 r, odmówił wszczęcia postępowania w żądanej sprawie, stwierdzając, że wnioskodawczyni w świetle art. 28 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 24 ust. 2a ustawy z dnia [...] maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie jest stroną. Zdaniem organu I instancji nie można uznać, że wnioskodawczyni posiada przymiot strony, bowiem nie wykazała interesu prawnego wynikającego z przepisów prawa materialnego - w szczególności ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne bądź przepisów wykonawczych do tej ustawy. Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem, pismem z [...] października 2017 r. L. Z. za pośrednictwem Starosty [...] wniosła zażalenie do Wielkopolskiego Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. W uzasadnieniu zażalenia Skarżąca podniosła, że działka nr [...], którą sprzedała w 2010 r. W. Sp. z o. o. Sp. k. została połączona z innymi działkami spółki W. a także działką "drogową" - nr [...]. Skarżąca podniosła zarzuty, że przez przedmiotowe połączenie Starosta W. "umniejszył działkę drogową" nr - [...] - oraz że połączenie jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta W. ). Wielkopolski Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie natomiast z art. 24 ust 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezje i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101) informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. W dalszej kolejności wskazano, że podmiotami wymienionymi w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne są właściciele nieruchomości, a w przypadku: nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości (lit. a); gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania (lit. b). W następnej kolejności powołano art. 61a § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa wart. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W tej sytuacji organ II instancji uznał za uzasadnione stanowisko Starosty [...] odmawiające wszczęcia postępowania w żądanej sprawie, z uwagi na fakt, że wnioskodawczyni w świetle art. 28 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie posiada przymiotu strony. Również w ocenie organu odwoławczego Skarżąca nie wykazała interesu prawnego wynikającego z przepisów prawa materialnego - w szczególności ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne bądź przepisów wykonawczych do tej ustawy. Wskazano, że w ocenie organu II instancji przywrócenie Skarżącej przez Sąd Rejonowy w W. wyrokiem z [...] grudnia 2015 r. sygn. akt [...] własności udziału wynoszącego [...] części we współwłasności nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], graniczącej z działkami, których dotyczy wniosek z [...] października 2017 r. nie daje legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sprawie zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków odnośnie działek sąsiednich, tj.: działek nr [...], [...], [...] oraz [...] w jedną działkę o numerze [...], położonych w obrębie miasta W.. W złożonej do Sądu skardze L. Z. wskazała na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie sprawy; art. 61a § 1 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną postępowania oraz art. 24 ust. 2a pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, poprzez uznanie, że Skarżąca nie wykazała interesu prawnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że - cześć działki nr [...] - została scalona z działkami o nr [...], [...], [...] i [...] w działkę o nr [...]. Skarżąca podniosła, że działka drogowa - nr [...] została pomniejszona - o część jej powierzchni i granice tej działki przedstawione na załącznikach graficznych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie obejmują całej działki, która tworzy regularny prostokąt. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017, poz. 1369 – dalej również jako: ppsa) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając legalność zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego Sąd stwierdził naruszenie prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Poza sporem w okolicznościach badanej sprawy pozostaje, że Skarżąca w 2010 r. sprzedała firmie W. dwie działki, tj. działkę nr [...] oraz działkę drogową nr [...]. Kwestią bezsporną pozostaje również, że na mocy wyroku Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 2015 r. sygn. [...] stwierdzona została nieważność umowy sprzedaży udziału wynoszącego [...] części we współwłasności nieruchomości położonej w W. oznaczonej jako działka nr [...]. Nie budzi również wątpliwości fakt, że Skarżąca zwróciła się do Starosty [...] o "zmianę na mapach geodezyjnych" gdyż – jak wskazała – "spółka W. nie posiada już udziału w drodze [...]". Skarżąca wskazała, że "działki powinny wrócić do stanu odrębnych działek, tak jak było przed połączeniem działek". Istota sporu sprowadza się do zasadności wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, zainicjowanego wnioskiem Skarżącej. Dla oceny legalności zaskarżonych postanowień kluczowe znaczenie miało stwierdzenie czy organy prawidłowo zinterpretowały żądanie wniosku Skarżącej. Analiza treści złożonego [...] października 2017 r. wniosku, jak również akt sprawy i skierowanej do Sądu skargi prowadzi do wniosku, że organy nie ustaliły prawidłowo żądania złożonego wniosku. Należy, bowiem zauważyć, że Skarżąca we wniosku inicjującym postępowanie opisała konkretne fakty, tj. wydanie wyroku Sądu Rejonowego w W. dotyczącego działki nr [...]; mające w jej ocenie miejsce połączenia działek, a także wskazała że sama jest właścicielką tej działki oraz że spółka W. która nabyła od Skarżącej działkę [...] na skutek orzeczenia Sądu nie ma już udziału w drodze [...]. W tej sytuacji, w ocenie Skarżącej konieczne stało się dokonanie zmian na mapach geodezyjnych, by działki posiadały odrębne numery ewidencyjne i obmiary. W tak przedstawiających się okolicznościach sprawy organy obu instancji przyjęły, że przedmiotem zgłoszonego przez L. Z. żądania było dokonanie zmiany polegającej na przywróceniu stanu pierwotnego sprzed połączenia należących do W. sp. z o.o. działek ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...] oraz [...] w jedną działkę o numerze [...]. W ocenie Sądu prawidłowość ustaleń organów w tym zakresie musi rodzić wątpliwości. W złożonym w dniu [...] października 2017 r. wniosku Skarżąca opisując dotychczasową sytuację wskazała wprawdzie m.in., że działka nr [...] została połączona z innymi działkami, ale w ocenie Sądu treść pisma Skarżącej nie dawała podstaw do wyciągnięcia jednoznacznego wniosku, co do tego, że jej intencją jest dokonanie zmiany w bazie ewidencji gruntów i budynków należących do W., polegającej na przywróceniu stanu pierwotnego sprzed połączenia działek ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...] oraz [...] – do których, co bezsporne – Skarżąca nie posiada tytułu prawnego. Należy zauważyć, że do wniosku Skarżąca załączyła swoje pismo skierowane do Starosty [...] [...] maja 2015 r. w którym wskazywała, że "żąda doprowadzenia przebiegu granic (...) do stanu zgodnego z planem miejscowym". Jednocześnie, w zażaleniu od postanowienia Starosty [...] podniosła, że "jest współwłaścicielem działki [...] i tę działkę Starosta połączył z innymi działkami spółki W.". Do zażalenia Skarżąca załączyła fragment załącznika graficznego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz mapę z projektem podziału działki nr [...] wskazując, które konkretnie ustalenia kwestionuje ona. Powyższe, w ocenie Sądu nie uzasadnia stanowiska organów co do tego, że w istocie przedmiotem żądania wniosku z dnia [...] października 2017 r. uczyniono – jak przyjęły to organy obu instancji -przywrócenie stanu pierwotnego sprzed połączenia działek ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...] oraz [...] w jedną działkę o numerze [...]. Powyższe oznacza, że zaskarżone do Sądu postanowienia należało uznać co najmniej za przedwczesne. Należy, bowiem zauważyć, że w ocenie Skarżącej doszło połączenia działki nr [...] z działkami spółki W., a skoro doszło do stwierdzenia nieważności sprzedaży tej działki spółce W., to odzwierciedlenie tego orzeczenia Sądu Rejonowego w W. powinno znaleźć miejsce również w ewidencji gruntów. Z przedłożonych w toku postępowania dokumentów – w ocenie Sądu – nie wynika, aby Skarżąca domagała się "cofnięcia scalenia działek sąsiednich". Z akt sprawy i złożonej do Sądu skargi wynika, że intencją Skarżącej było przywrócenie stanu sprzed połączenia działki nr [...] z innymi działkami i ujawnienie prawidłowego przebiegu granicy. W tej sytuacji rzeczą organu było zwrócić się do Skarżącej o jednoznaczne wyjaśnienie intencji złożonego wniosku z dnia [...] października 2017 r. Należało ustalić, czy w istocie rzeczy Skarżąca kwestionuje przebieg granicy pomiędzy działką na [...] (której jest współwłaścicielem) a działkami spółki W.. Zgodnie z wynikającą z art. 8 kpa zasadą informowania należało Skarżącą pouczyć, że ustalenie przebiegu granic jest istotą postępowania rozgraniczeniowego, należącego do właściwości wójta, burmistrza, prezydenta miasta (art. 29 ust.1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, Dz. U. z 2017, poz. 2101 – dalej jako: pgk), a w przypadku pozytywnej odpowiedzi należało wniosek przekazać temu organowi. Podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisu art. 24 ust. 2a pgk wskazywać może, że intencją Skarżącej jako współwłaścicielki działki nr [...] było dokonanie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu, które przedłożyła ona organowi. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu zawartym – w odpowiedzi na skargę – co do tego, że ustawodawca precyzuje jakie dokumenty mogą stanowić podstawę dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków odnośnie przebiegu granic działek. Należy jednak zauważyć, że jest to stanowisko, które wyrażono - dopiero w odpowiedzi na skargę - przy czym w toku postępowania nie ustalono w istocie – co stanowi przedmiot żądania – zgłoszonego przez Skarżącą w piśmie z dnia [...] października 2017 r. W toku postępowania ani organ I, ani II instancji nie rozważał w ogóle kwestii zasadności zgłoszonego przez Skarżącą wniosku, Skarżącej nie wzywano również do ewentualnego przedłożenia wymaganych dokumentów, mogących stanowić podstawę wykazania w ewidencji gruntów. W tej sytuacji należało uznać, że postępowania nie przeprowadzono w sposób prawidłowy. Nie może bowiem rodzić wątpliwości fakt, że oświadczenia woli składane przez stronę postępowania podlegają wykładni, a tekst dokumentu nie stanowi wyłącznej podstawy wykładni ujętych w nim składanych oświadczeń woli. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest każdoczesne ustalenie treści oświadczeń woli, zawartych w piśmie strony - w tym dokonanie prawidłowej ich wykładni, dla zrozumienia rzeczywistej treści działania strony, zmierzającego do wywołania skutków prawnych (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 maja 2006 r. sygn. IV SA/Po 1398/04, orzeczenia.nsa.gov.pl) W rozpatrywanej sprawie organy wbrew obowiązującym regułom, nie podjęły kroków niezbędnych w celu ustalenia rzeczywistego żądania pism z dnia [...] października 2017 r. i zażalenia sporządzonego [...] października 2017 r. Tymczasem, przy interpretowaniu każdego oświadczenia woli należy uwzględniać jego cel. Należy zauważyć, że Sądowi nie umyka fakt, że w aktach sprawy znajduje się dokumentacja wymieniana pomiędzy Skarżącą a organem I instancji w maju 2015, ale nie można pominąć faktu, że wyrok Sądu Rejonowego w W. , w treści którego – jak można przypuszczać - Skarżąca upatruje zasadności złożonego wniosku, został wydany [...] grudnia 2015 r., a więc w okresie późniejszym. W konsekwencji nie poczyniono też żadnych ustaleń, czy Skarżąca ewentualnie nie dysponuje dokumentacją, która uzasadniałaby żądanie wniosku o dokonanie zmian, dotyczących stanowiącej przedmiot jej własności działki. Reasumując, zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające wydane zostało wskutek przyjęcia tezy (której nie zweryfikowano), że intencją Skarżącej jest dokonanie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów, co do gruntów, których nie jest ona właścicielem. Tymczasem, w przypadku ewentualnego negatywnego zweryfikowania tej tezy i ustalenia, że w istocie żądanie wniosku Skarżącej dotyczy gruntów do których przysługuje jej prawo własności, należało dokonać oceny tego wniosku, uprzednio wzywając Skarżącą o przedłożenia wymaganych dokumentów. W okolicznościach badanej sprawy czynności tych nie dokonano, co powoduje, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.Za zasadny bowiem należało uznać zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257 – dalej jako: kpa). Za przedwczesne uznać należało zatem orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 kpa. Natomiast kontroli Sądu wymyka się ocena zasadności zarzutu naruszenia art. 24 ust. 2a pkt 2 pgk ponieważ organ nie przeprowadził postępowania w taki sposób, aby możliwe było dokonanie oceny skargi w tym zakresie. Nie pozwala na to zebrany materiał dowodowy. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 ppsa w zw. z § 14 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015, poz. 1800). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie przede wszystkim jednoznaczne ustalenie treści żądania wniosku złożonego przez Skarżącą w dniu [...] października 2017 r., a następnie – w zależności od poczynionych ustaleń – ewentualne podjęcie działań mających na celu dokonanie merytorycznej zasadności złożonego wniosku.