IV SA/Po 195/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Makosz- Frymus Sędziowie NSA Paweł Miładowski WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Protokolant st. sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 października 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] nr [...] /-/ E.Kręcichwost-Durchowska /-/ E.Makosz-Frymus /-/ P.Miładowskl W dniu [...] r. do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynął wniosek R.W. o przyznanie mu zasiłku celowego w związku z suszą w 2006 r. w kwocie 1000 zł i 392 zł. W uzasadnieniu wniosku R.W. podał, iż jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, podlegającym temu ubezpieczeniu z mocy ustawy, szkody w uprawach rolnych i w użytkach rolnych w jego gospodarstwie rolnym w wyniku zaistniałej suszy przekroczyły 30% i zostały oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę, a w jego gospodarstwie utrzymywane jest bydło zarejestrowane w rejestrze zwierząt gospodarskich. Decyzją z dnia [...] r., (bez numeru) działając z upoważnienia Burmistrza Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej Dyrektor MGOPS) odmówił wnioskodawcy przyznania zasiłku celowego. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109- dalej rozporządzenie Rady Ministrów), pomoc udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli m.in. komisja powołana przez wojewodę dokonała szacunku szkód w gospodarstwie. Dalej Dyrektor MGOPS stwierdza, iż w przekazanym protokole z oszacowania strat spowodowanych suszą skarżący nie jest ujęty i tym samym nie spełnia wymogów rozporządzenia Rady Ministrów. Pismem z dnia [...] r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji wskazując, iż z powodu suszy jego gospodarstwo bardzo ucierpiało oraz że znajduje się w strefie o niekorzystnych warunkach. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji podnosząc, iż jednym z warunków ubiegania się o pomoc społeczną jest poniesienie start w uprawach rolnych średnio powyżej 30 % w skali całego gospodarstwa rolnego. Średnią wysokość szkód ustala kierownik ośrodka pomocy społecznej na podstawie protokołu szacowania strat. Organ stwierdził, iż oszacowanie strat i sporządzenie na tą okoliczność protokołu jest niezbędnym warunkiem otrzymania pomocy a bark ww. powoduje, iż nie ma podstaw do przyznania wnoszącemu odwołanie zasiłku celowego. Ponadto SKO pouczyło wnioskodawcę,iż ma możliwość skorzystania z pomocy na zasadach ogólnych wynikających z przepisów art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( DZ. U. Nr 64, poz. 593 ze zm. - dalej ups). Na decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł R.W. podnosząc, iż jego gospodarstwo należy do rejonu o niekorzystnych warunkach i z tego powodu plony w 2006 r. były o 40 % mniejsze oraz że z informacji uzyskanych od sąsiadów i "opinii sołeckiej" wynika, iż w rejonie skarżącego nie było żadnej komisji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega, więc na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym należy zauważyć, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest przy tym ocenić, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów. Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów po wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pomocy kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę. Z treści tego przepisu wynika, że rozpatrzenie wniosku następuje po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, a jedynie ustalenie wysokości szkód następuje na podstawie protokołu oszacowania szkód. Postępowanie w tym zakresie podlega wszystkim regułom postępowania administracyjnego, które powinno zostać przeprowadzone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071; ze zm.) - dalej kpa. Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepisy rozporządzenia Rady Ministrów ograniczają dopuszczalność przeprowadzenia na wskazane w nich okoliczności faktyczne dowodów przewidzianych w kpa. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1992 r. (III SA 1838/91, publ. ONSA 1992, nr 2, poz. 45) zgodnie, z którym "Ustalenie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, jest sprzeczne z art. 75 kpa" Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd zauważa, iż przedmiotowe rozporządzenie Rady Ministrów wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w art. 24 ust. 2 ups. Zgodnie z tym przepisem Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki realizacji programu, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając potrzebę zapewnienia efektywności rządowego programu pomocy społecznej. Art. 24 ust. 1 ups stanowi, iż Rada Ministrów może przyjąć rządowy program pomocy społecznej mający na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia. Powyższa delegacja upoważniała, więc Radę Ministrów do przyjęcia rządowego programu pomocy społecznej i następnie do wydania rozporządzenia, określającego szczegółowe warunki realizacji tego programu. Na mocy delegacji zawartej w art. 24 ust. 2 ups Rada Ministrów mogła określić wyłącznie zasady i warunki techniczne realizacji przedmiotowego programu natomiast nie mogła określić trybu udzielania tej pomocy. Tymczasem Rada Ministrów powołując się na przepis art. 24 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w rozporządzeniu Rady Ministrów określiła nie tylko zasady i warunki techniczne realizacji rządowego programu pomocy społecznej, lecz ponadto unormowała sposób dowodzenia w postępowaniu administracyjnym faktu poniesienia strat i jej wysokości, a więc kwestie z zakresu postępowania. W orzeczeniu z dnia 10 czerwca 1987 r. (sygn. P 1/87, OTK1986-1995/t1/1987/1) Trybunał Konstytucyjny zauważył, iż "przepisów o postępowaniu nie można, bowiem traktować w oderwaniu od przepisów prawa materialnego. Nie można dopuszczać do takich sytuacji, w których w drodze przepisów wykonawczych, czy to w drodze wykładni ograniczane byłyby uprawnienia obywatela wynikające bezpośrednio z przepisów ustawy. Takie ograniczenie utrudnia, a nieraz wręcz uniemożliwia skorzystanie przez obywatela z przysługujących mu uprawnień." Mając na względzie, iż art. 75 kpa jest normą rangi ustawowej, należy stwierdzić, że jakiekolwiek ograniczenie ustalonego w tym przepisie zakresu środków dowodowych może wynikać tylko z ustawy. Z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że "sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom", wynikają dla sądów uprawnienia do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawami, a w razie stwierdzenia ich niezgodności z ustawami, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie (por. wyrok SN z dnia 9 czerwca 2005 r. sygn. V KK 41/05, publ. OSNKW 2005, nr 9, poz.83). Tym samym Sąd rozpatrujący konkretną sprawę administracyjną może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia, którym powyższa norma została naruszona. Takim przepisem w ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę jest § 24 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów w zakresie, w jakim uzależnia uzyskanie pomocy od posiadania protokołu sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę. Z przyczyn wyżej opisanych Sąd uznał, iż w tym zakresie przedmiotowe rozporządzenie wydane zostało z przekroczeniem delegacji ustawowej. Stąd we wskazanym zakresie Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę powołanego przez organy obu instancji przepisu nie zastosował, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na rozpatrzenie sprawy z naruszeniem przepisów prawa procesowego. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powinien stosownie do art. 77 kpa wnikliwie zebrać a później zbadać i rozważyć wszystkie dowody w sprawie nie ograniczając się jedynie do protokołu sporządzonego przez komisję. Dokonując ustaleń faktycznych organ powinien uwzględnić, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, co prowadzi do stwierdzenia, iż udowodnienie każdego faktu mającego znaczenie prawne może nastąpić za pomocą wszelkich legalnych dowodów. Ponadto § 4 i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów stanowią, iż pomocy udziela się na wniosek osoby zainteresowanej złożony w ośrodku pomocy społecznej gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby w terminie do dnia 15 października 2006 r.. Wniosek złożony po tym terminie podlega odrzuceniu. Natomiast wniosek złożony w terminie stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie pomocy dla złagodzenia skutków suszy. Przepisy te stanowią nadto, iż w trakcie postępowania organ administracji winien ustalić średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie przepisu par. 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji(Dz. U. Nr 16, poz. 82 ze zm.). Wskazać należy, iż ani przepisy rozporządzenia Rady Ministrów ani przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji nie wskazują, w jakiej formie i w jakim terminie należy powiadomić komisję powołaną przez wojewodę o skutkach suszy. Rozporządzenie Rady Ministrów posługuje się jedynie dwoma terminami: terminem złożenia wniosku w organie pomocowym o przyznanie zasiłku suszowego oraz terminem do przekazania protokołów oszacowania szkód organom pomocowym przez komisje powołane przez wojewodę. Brak odrębnego terminu zakreślonego przez prawo dla powiadomienia komisji powołanej przez wojewodę o skutkach suszy sprawia, iż należy uznać, że termin ten upływa razem z terminem do złożenia wniosku o przyznanie zasiłku suszowego, a więc z dniem 15 października 2006 r. Skoro celem analizowanych przepisów jest przyznanie rolnikowi zasiłku suszowego w następstwie wniosku złożonego w zakreślonym terminie, to usprawiedliwione okolicznościami przy braku szczegółowej w tym zakresie regulacji jest uznanie tejże daty także za termin powiadomienia komisji o szkodzie wywołanej suszą. Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, iż w sytuacji, gdy organ stwierdzi, że wnioskodawca nie jest ujęty w imiennym wykazie rolników poszkodowanych w wyniku klęski suszy to w pierwszej kolejności powinien wezwać tego rolnika do przedłożenie protokołu strat a gdy ten nie będzie go posiadał to obowiązkiem organu jest powiadomienie komisji o fakcie dokonania zgłoszenia szkody w konkretnym gospodarstwie. Natomiast jeżeli komisja stwierdzi, iż z uwagi na upływ czasu nie może oszacować strat to zastosowanie znajdują opisane wyżej ogólne zasady dowodowe. Wskazać również trzeba, iż organ I instancji wydając decyzję powołał art. 40 ust. 2 i 3 ups, zgodnie, z którymi zasiłek celowy może zostać przyznany także osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 1), a zasiłek ten może zostać przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust.2). Pomimo przytoczenia przez organ I instancji przepisów ups rozpatrzenie sprawy nastąpiło wyłącznie w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów. Organy obu instancji nie rozważyły, bowiem możliwości przyznania stronie zasiłku celowego w oparciu o przepis art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W sytuacji, gdy zdaniem organów skarżący nie spełniał kryteriów uprawniających do przyznania świadczeń z funduszy przyznanych na ten cel w związku z realizacją rządowego programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, obowiązkiem organu I instancji było równoległe rozpatrzenie jego wniosku w oparciu o powołany w decyzji przepis art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Z uwagi na brak w ustawie o pomocy społecznej regulacji dotyczącej postępowania dowodowego należy uznać, iż znajdują zastosowanie przepisy kpa. W związku z tym organ obowiązany był również i w tej sytuacji na podstawie art. 77 kpa w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Pominięcie tych obowiązków uzasadnia postawienie organom obu instancji zarzutu rozpatrzenia sprawy z naruszeniem art. 7 kpa i skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Zgodnie z art. 8 kpa organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Celowi temu służą m.in. zasady postępowania zawarte w artykułach 7 i 77 §1 kpa, w myśl których organy administracji powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nadto mają one obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ rozpatrujący wniosek o przyznanie zasiłku celowego ma obowiązek zbadać i wyjaśnić, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania świadczenia. Zaniechanie poczynienia w powyższym zakresie ustaleń uzasadnia postawienie rozpatrującym sprawę organom administracji publicznej zarzutu wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji z naruszeniem wskazanych przepisów. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji. Przepisu art. 152 powołanej ustawy nie zastosowano wobec negatywnego charakteru zaskarżonego rozstrzygnięcia. /-/ P. Miładowski /-/ E. Makosz-Frymus /-/ E. Kręcichwost-Durchowska