IV SA/Po 199/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak- Owczarczak (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz- Frymus WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant sekr. sąd. Agata Tyll po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi S.I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejsko- Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z dnia [...] nr [...] /-/ E. Kręcichwost- Durchowska /-/ D. Rzyminiak- Owczarczak /-/ E. Makosz-Frymus AT W dniu [...] października 2005 r. wpłynął do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. wniosek S.I. o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności, środków czystości, ciepłej odzieży na zimę, leków i wyjazdu na turnus rehabilitacyjny, pomoc w utrzymaniu mieszkania w postaci pokrycia wydatków na czynsz, w opłacaniu którego ma zaległości. W treści wniosku S.I. podał, iż jest osoba niepełnosprawną, a jego dochód netto wyniósł [...] zł, jednak po potraceniu alimentów otrzymał [...] zł. Do wniosku załączył zaświadczenie o wynagrodzeniu za miesiące wrzesień i październik 2005 r., wystawione przez pracodawcę – Przedsiębiorstwo J. w K., dokumenty na okoliczność spłaty zaległych alimentów, fakturę na zakup leków na kwotę [...] zł. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. na podstawie art. 104 i art. 108 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 106 ust. 4 w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.) odmówił przyznania wnioskowanej pomocy finansowej. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w wyniku złożonego wniosku pracownik socjalny dwukrotnie nie miał możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania strony, a zgodnie z art. 106 ust. 4 powołanej ustawy decyzję o przyznaniu pomocy lub jej odmowy wydaje się po jego przeprowadzeniu. Odwołanie od powyższej decyzji zostało złożone przez S.I. za pośrednictwem organu I instancji, w terminie. Zdaniem odwołującego się pracownik socjalny nie dołożył należytych starań, bowiem w czasie jego pobytu w domu nikt nie przybył, aby przeprowadzić z nim wywiad. Wyjaśnił, że pracuje na zmiany, stąd nie zawsze może być w domu, a podczas wizyt w Ośrodku na zadane pytanie o termin wywiadu pracownik odpowiada, że nie wie, kiedy będzie mógł go przeprowadzić. Zdaniem odwołującego się wnioskodawca powinien zostać powiadomiony o terminie wywiadu, zgodnie z art. 79 k.p.a. przynajmniej siedem dni przed terminem. Oświadczył, że o planowanym terminie wywiadu nie został powiadomiony. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego stwierdzono, że zgodnie z art. 106 §4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.) decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, a według art. 107 wymienionej ustawy przeprowadza się wywiad środowiskowy, którego celem jest ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin zainteresowanych uzyskaniem pomocy społecznej. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z §2 ust.1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie wywiadu środowiskowego (Dz.U. Nr 77 poz. 672), wywiad taki przeprowadza się w terminie 14 dni od dnia powzięcia wiadomości o potrzebie przyznania pomocy społecznej. Organ odwoławczy wskazał, iż wniosek strony wpłynął do Ośrodka w dniu [...] października 2005 r., pracownik socjalny był w miejscu zamieszkania strony w dniach [...] i [...] listopada 2005 r. i jej nie zastał, stąd podjęte przez pracownika organu próby przeprowadzenia wywiadu były czynione z zachowaniem ustawowego terminu. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż osoba zainteresowana uzyskaniem pomocy powinna współdziałać z pracownikiem organu, umożliwiając mu przeprowadzenie wywiadu. Organ wyjaśnił nadto, iż wnioskowany zasiłek ma charakter fakultatywny, stąd pomoc może zostać przyznana, lecz nie musi, a nadto wskazał, niż wykazane dochody wnioskodawcy są wyższe od kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania pomocy społecznej. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została złożona przez S.I. bezpośrednio do tut. Sądu i w ustawowym terminie do jej złożenia została przez Sąd przekazana do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stąd jako wniesiona w terminie podlega merytorycznemu rozpatrzeniu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji S.I. w całości powtórzył argumentację przytoczona w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącego spełnia on kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania pomocy, spełnia także kryterium ubóstwa, a podważanie przez Ośrodek jego niepełnosprawności i stanu zdrowia uważa za bezpodstawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonej decyzji z prawem. Sąd sprawując kontrolę sprawdza, czy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego, a także czy postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami proceduralnymi. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie kosztów zakupu żywności i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Wniosek o przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej podlega rozpoznaniu w trybie przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz - na podstawie stosowanych odpowiednio na podstawie art. 14 tej ustawy - przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W postępowaniu tym znajdują więc odpowiednie zastosowanie przepisy art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Z powołanych wyżej przepisów wynika, iż organ pierwszej instancji prowadzący postępowanie w sprawie o przyznanie zasiłku celowego obowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dopiero ustalone w takich warunkach fakty mogą być uznane za udowodnione i stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej. W rozstrzygnięciu organ powinien wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy oraz wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcia obu instancji jako przesłankę odmowy przyznania zasiłku na wskazane we wniosku cele wskazują nieobecność skarżącego w miejscu zamieszkania w planowanych terminach przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Przedmiotowa ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1). Tym samym w ramach postępowania wszczętego w związku ze złożonym wnioskiem o przyznanie pomocy organy administracji publicznej zobowiązane są zbadać i ocenić, na ile wnioskodawca jest w stanie we własnym zakresie przezwyciężyć swoją trudną sytuację życiową. W tym celu organy pomocowe zobligowane są ustalić, czy wnioskodawca podejmuje jakiekolwiek działania w kierunku przezwyciężenia tej sytuacji. Art. 106 ust. 4 tej ustawy z stanowi, że decyzję administracyjne o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Na potrzeby wniosku złożonego w dniu [...] października 2005 r. pracownik socjalny udał się pod wskazany przez skarżącego adres w dniach [...]i [...] listopada 2005 r., odpowiednio w godzinach [...] i [...], lecz wnioskodawcy nie zastał w domu, stąd wywiadu nie przeprowadzono, co w konsekwencji stanowiło przyczynę odmówienia udzielenia pomocy społecznej. Z argumentacji przytoczonej w piśmie przewodnim, które przekazane zostało organowi odwoławczemu wraz z odwołaniem od decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, iż organ I instancji uznał za niecelowe powiadamianie wnioskodawcy o planowanym terminie przybycia pracownika socjalnego, a to z uwagi na konieczność dokonania oceny jego rzeczywistej sytuacji życiowej i materialnej, co zdaniem tego organu jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy wizyta pracownika socjalnego nie jest zapowiedziana. Argumentacji tej w odniesieniu do niniejszej sprawy nie sposób podzielić. Wskazać należy, iż rola wywiadu środowiskowego w sprawach z zakresu pomocy jest niezwykle ważna. Jest bowiem sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (i jej rodziną), swoistym trybem postępowania dowodowego, kwestionariusz zaś szczególną formą protokołu w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, mającą na celu uwzględnienie specyficznego charakteru postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej (por. wyrok NSA z 07 maja 2002 r. sygn. I SA 3337/01). W świetle powyższego obowiązkiem zarówno osoby wnioskującej o przyznanie pomocy społecznej, jak i organu rozpatrującego taki wniosek jest dołożenie szczególnych starań, aby wywiad taki został przeprowadzony, w sposób określony w przepisach wyżej powołanego rozporządzenia z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie wywiadu środowiskowego. Z przepisów zawartych w tym akcie co prawda nie wynika obowiązek informowania osób zainteresowanych udzielaniem pomocy o planowanym terminie przeprowadzenia wywiadu, lecz powyższe nie oznacza, aby samo udanie się pracownika socjalnego na wywiad środowiskowy zwalniało organ decyzyjny z obowiązku stosowania przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 77 §1 k.p.a. organ administracji obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć nie tylko uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, ale również uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów. W niniejszej sprawie takiej oceny nie przeprowadzono na etapie przed wydaniem zaskarżonych decyzji. Wskazać bowiem należy, iż już z treści wniosku o pomoc i załączonych do niego dokumentów wynikało, że skarżący jest osobą zatrudnioną poza miejscem zamieszkania, na pełen etat, a w treści odwołania podał on dodatkowo, iż pracuje w systemie zmianowym. W tych okolicznościach należało uprzedzić skarżącego o planowanym terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, lub co najmniej wezwać go w celu ustalenia daty jego przeprowadzenia. Tymczasem z akt administracyjnych sprawy wynika, iż pracownik socjalny Ośrodka udał się na wywiad w godzinach 13.00 i 14.30, a więc w czasie, gdy z dużym prawdopodobieństwem można było założyć, że wnioskodawca będzie nieobecny. W tych okolicznościach organ odwoławczy zobligowany był uchylić decyzję wydaną w I instancji i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. Zaniechanie powyższego skutkuje zarzutem wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. W skardze S.I. odnosi się także do wskazanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekroczenia przez niego kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskania pomocy. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż decyzja organu I instancji kwestii tej nie porusza, a odmowa przyznania zasiłku nastąpiła z przyczyn formalnych. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", a zgodnie z art. 8 ust. 3 za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, pomniejszoną m.in. o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób, w tym także kwotę potrąceń związanych z tym obowiązkiem – spłatą zaległych kwot za wcześniejszy okres. Tym samym skoro skarżącemu z tytułu alimentów i potrąceń dokonywanych przez komornika miesięcznie odciągane jest [...] zł, to w ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, jego dochód ustalany na potrzeby ustalenia prawa do świadczeń o taką kwotę podlega umniejszeniu. Wskazać także należy, iż zgodnie z art. 41 ustawy o pomocy społecznej w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi oraz zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. W świetle tej regulacji także okoliczność ewentualnego niespełnienia przez wnioskodawcę kryterium dochodowego nie zwalnia organów pomocowych z obowiązku rozpatrzenia złożonego wniosku o pomoc w aspekcie przyznania wskazanych świadczeń, tym bardziej, że w złożonym wniosku strona odwołuje się do kryterium ubóstwa i wskazuje na swoja niepełnosprawność. Z tych powodów, na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji. Przepisu art. 152 tej ustawy Sąd nie zastosował ponieważ zaskarżoną decyzją nie przyznano żadnych uprawnień, które podlegałyby wykonaniu. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji zobligowany jest przeprowadzić ze skarżącym wywiad środowiskowy, po uprzednim powiadomieniu go o terminie planowanej wizyty pracownika socjalnego, a następnie rozpatrzeć wniosek uwzględniając wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku. /-/E. Krecichwost-Durchowska /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/E. Makosz-Frymus AT