IV SA/Po 20/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi E. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości Skarga E. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 listopada 2023 r., nr [...], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 4 sierpnia 2023 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na sprawowaną opiekę nad niepełnosprawnym ojcem – R. O. legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Burmistrz miasta Z. decyzją z dnia 31 sierpnia 2023 r. nr [...], odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając wydaną decyzję, organ wskazał, że R. O. ma [...] lat, nie da się ustalić daty powstania jego niepełnosprawności, a znaczny stopień niepełnosprawności datuje się na dzień 27 września 2018 r. orzeczenie zostało wydane na stałe i został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym, ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ponadto pozostaje w związku małżeńskim z M. O., która co prawda jest osoba schorowaną, lecz nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych organ odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, wskazując, że z orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że nie da się ustalić, kiedy niepełnosprawność ojca skarżącej powstała oraz pozostaje on w związku małżeńskim z osobą nie legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. Ż. domagając się jej uchylenia i przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz ojca, wskazując, że oboje rodzice są schorowani i potrzebują opieki Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 22 listopada 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydaną decyzję, Kolegium wskazało na wstępie, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Jednakże, Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia albowiem ojciec skarżącej ma żonę, która choć jest osobą schorowaną, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto M. O. posiada orzeczenie lekarza Orzecznika ZUS z dnia 8 września 2023 r. stwierdzające, nie jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Zgodnie zaś z treścią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych pozostawanie podopiecznego w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co do zasady wyklucza z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku i dzieciach. Wyjątkiem jest jedynie sytuacja, w której współmałżonek lub dzieci również legitymują się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, co potwierdziła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22. We wniesionej do Sądu skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, domagając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz ojca oraz podnosząc, że został złożony wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności M. O. i sprawa jest w toku. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego 22 listopada 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia 31 sierpnia 2023 r., jest zgodna z prawem. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone przez organy z zachowaniem przepisów prawa procesowego, a rozstrzygnięciu podjętemu w zaskarżonej decyzji, tj. odmowie przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego, nie można skutecznie postawić zarzutu wydania go z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.) - zwanej dalej u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Równocześnie zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 ww. przepisu, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W przedmiotowej sprawie ustalono, że ojciec skarżącej (wymagający opieki) posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mieszka z nim żona (matka skarżącej), która jest schorowana (73 lata), jednak nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzja w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną, co oznacza, że organ przyznaje świadczenie wyłącznie wtedy, gdy są spełnione wszystkie wskazane w przepisach prawa przesłanki jego przyznania i nie wystąpiła żadna przesłanka negatywna. Ustawodawca określając zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego przewidział w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., że prawo do świadczenia mają "inne osoby (...), jeśli ciąży na nich obowiązek alimentacyjny w rozumieniu k.r.o.", ale wprowadził jednocześnie w art. 17 ust. 1a u.ś.r. dodatkowe warunki przyznania takiego prawa. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie powstaje więc na takich samych zasadach, na jakich powstaje obowiązek alimentacyjny pomiędzy konkretnymi osobami. "Przejście" obowiązku alimentacyjnego na osoby zobowiązane w dalszej kolejności stosownie do przepisów k.r.o. nie oznacza, że z tą chwilą tym osobom zaczyna przysługiwać także prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 14 listopada 2022 r. podjął w składzie siedmiu sędziów uchwałę (sygn. akt I OPS 2/22), w której m.in. stwierdził, iż warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tej uchwały zwrócił uwagę na zmiany, jakim podlegał przepisy art. 17 u.ś.r. uznając, że na gruncie u.ś.r. orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. opieki nad inną osobą. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nadane temuż przepisowi aktualne brzmienie nie budzi wątpliwości wywołanych względami językowymi. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. 2021.573 z późn. zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami ww. ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Ustawodawca posłużył się zatem w tym zakresie określeniem należącym do języka prawnego, a legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. To jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. Ponadto w uzasadnieniu uchwały wskazano, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna – brak jest odesłania do stosowania przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 K.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy powinien być interpretowany z uwzględnieniem art. 132 K.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podkreślił również, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec tego należy stwierdzić, że podjęcie uchwały abstrakcyjnej ma ten skutek, że wiąże ona sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. W konsekwencji, będąc związany uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. i całkowicie podzielając stanowisko zajęte w powyższej uchwale Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Skoro dziadek skarżącej ma dwoje dzieci, z których każdy może podjąć opiekę nad ojcem, to prawidłowo zatem organ II instancji ustalił, że w powyższych okolicznościach zaistniała negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy ( w brzmieniu obowiązującym na czas wydania decyzji). Jakkolwiek sytuacja skarżącej i jej rodziny jest trudna to, w powyższych okolicznościach zaistniała negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy ( w brzmieniu obowiązującym na czas wydania decyzji), albowiem ojciec skarżącej jest w związku małżeńskim a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zadem zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy słusznie bowiem uznały, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka wykluczająca przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego w związku z opieką nad ojcem. Mając na uwadze powyższe okoliczności, przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia nie było możliwe, a wniesiona w niniejszej sprawie skarga, jako niezasadna, zasługiwała na oddalenie, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. Na marginesie należy wskazać, że złożenie wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności na rzecz M. O. nie wyklucza ponownego złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne po uzyskaniu orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności przez M. O..