IV SA/Po 201/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak Owczarczak (spr) Sędziowie WSA Maciej Dybowski As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant Ref. staż. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 stycznia 2008 r. w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżaną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] Filii [...] z dnia [...]r. nr [...] 2. zasądza na rzecz adwokata E. S. od Skarbu Państwa (Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]) wynagrodzenie w kwocie [...] ( [...] )zł podwyższone o kwotę [...] ( [...] ) zł stawki podatku od towarów i usług przewidzianej dla tego rodzaju czynności – łącznie [...] ( [...] ) zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. /-/ I. Kucznerowicz /-/ D. Rzyminiak- Owczarczak /-/ M. Dybowski W dniu 21 marca 2006 r. wpłynął do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. Filii [...] wniosek A. P. o pomoc finansową na uregulowanie zaległości czynszowych. Decyzją z dnia 21 kwietnia 2006 r. nr MOPR.G.40411/4755/354/2006 działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Poznania Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. Filii [...] na podstawie art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 3 ust. 1, 3 i 4, art. 8, art. 39, art. 41 pkt 1 i 2 oraz art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.) odmówił przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego, specjalnego zasiłku celowego oraz zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu, z przeznaczeniem na zadłużenie czynszowe w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w związku ze złożonym wnioskiem przeprowadzono aktualizację wywiadu środowiskowego w wyniku której ustalono, iż wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a na jego dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku składał się zasiłek przedemerytalny w kwocie [...] zł. Wyjaśniono, iż zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty [...]zł, zatem w świetle przepisów ustawy wnioskodawca nie kwalifikuje się do uzyskania pomocy finansowej zgodnie z art. 39 ustawy. Organ wyjaśnił, iż rozpatrując możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego na zadłużenie czynszowe stwierdzono, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy pomoc społeczna jest przyznawana w celu zabezpieczenia niezbędnych potrzeb życiowych, a w świetle art. 39 ustawy cel, na który pomoc jest wnioskowana, nie jest niezbędną potrzebą życiową, którą organ zobowiązany jest zaspokoić. Wskazano, iż w tym zakresie ośrodki pomocy społecznej posiłkują się orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego – wyr. z dnia 18 lutego 1998 r. sygn. NSA I SA 1174/97. Zdaniem organu również przepis art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej uniemożliwia spłatę zadłużenia, bowiem świadczenia pieniężne z pomocy społecznej wypłaca się od miesiąca, w którym złożono wniosek o przyznanie świadczenia. Zdaniem organu ustalona drogą wywiadu środowiskowego sytuacja wnioskodawcy nie pozwala na uznanie, iż w jest to szczególnie uzasadniony przypadek, którego zaistnienie mogłoby stanowić podstawę do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego (art. 41 ust. 1) lub zasiłku celowego zwrotnego (art. 41 ust. 2) z przeznaczeniem na uregulowanie zaległych należności za czynsz. Odwołanie od powyższej decyzji zostało złożone przez A. P. za pośrednictwem organu I instancji, w terminie. Prosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy odwołujący się podniósł, iż kończy [...] lat, a dochód uzyskiwany z zasiłku przedemerytalnego przy wstrzymanym dodatku mieszkaniowym sprawia, iż po uregulowaniu bieżącego czynszu i energii na przeżycie pozostaje mu kwota około [...]zł miesięcznie. W tych okolicznościach nie jest w stanie samodzielnie spłacić powstałego zadłużenia. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego stwierdzono, że sytuacja odwołującego nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku dającego podstawę do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu na żądany cel. Przytoczono treść art. 39 i 41 ustawy o pomocy społecznej. Wnosząc w terminie skargę na powyższą decyzję A. P. powtórzył argumentację przytoczoną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi. Podniesiono, iż skarżący mimo pomocy Ośrodka doprowadził do powstania zaległości czynszowych, co było przyczyną wstrzymania pomocy w formie dodatku mieszkaniowego. Wskazano, że nie bez znaczenia dla orzeczenia Kolegium jest okoliczność, iż skarżący posiada syna z którym nie utrzymuje kontaktów i nie dąży do ich nawiązania, a tym samym uzyskania ewentualnego wsparcia ze strony syna, przy czym zaznaczono, iż wsparcie to nie musi polegać na uzyskaniu pomocy materialnej. Na rozprawie przeprowadzonej przed tut. Sądem w dniu [...] r. ustanowiony w ramach przyznanego skarżącemu prawa pomocy pełnomocnik podniósł, iż zaskarżona decyzja narusza art. 41 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonej decyzji z prawem. Sąd sprawując kontrolę sprawdza, czy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego, a także czy postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami proceduralnymi. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie miało miejsce naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie kosztów zakupu żywności i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zgodnie z art. 41 powołanej ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (pkt 1) lub zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową (pkt 2). Zgodnie z art. 2 powyższej ustawy celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący uzyskuje dochód z tytułu zasiłku przedemerytalnego, którego wysokość, wynosząca w dacie rozstrzygania sprawy przez organ pierwszej instancji [...] zł, jest wyższa niż kryterium ustawowe wskazane w art. 8 ust. 1 powołanej ustawy. W tych okolicznościach zgłoszona potrzeba mogłaby zostać uwzględniona wyłącznie w oparciu o przepis art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem osobie, która nie spełnia kryterium dochodowego może zostać przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi, ale tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Skarżący podnosi, iż szczególną okolicznością w jego sprawie jest fakt, iż uzyskując dochód na poziomie [...] zł oraz ponosząc comiesięczne koszty utrzymania mieszkania w wysokości [...] zł nie jest w stanie spłacić powstałej zaległości w czynszu, co w konsekwencji pozbawia go prawa do dodatku mieszkaniowego. Wniosek o przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej podlega rozpoznaniu w trybie przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz - na podstawie stosowanych odpowiednio na podstawie art. 14 tej ustawy - przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W postępowaniu tym znajdują więc odpowiednie zastosowanie przepisy art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Z powołanych wyżej przepisów wynika, iż organ pierwszej instancji prowadzący postępowanie w sprawie o przyznanie zasiłku celowego obowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dopiero ustalone w takich warunkach fakty mogą być uznane za udowodnione i stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej. W rozstrzygnięciu organ powinien wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy oraz wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcia obu instancji jako przesłankę odmowy przyznania zasiłku na podstawie art. 41 ustawy wskazują na niemożność uznania wnioskowanego celu pomocy za niezbędną potrzebę życiową, a sytuację skarżącego za szczególnie uzasadniony przypadek. Przedmiotowa ustawa o pomocy społecznej stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1). Tym samym w ramach postępowania wszczętego w związku ze złożonym wnioskiem o przyznanie pomocy organy administracji publicznej zobowiązane są zbadać i ocenić, na ile wnioskodawca jest w stanie we własnym zakresie przezwyciężyć swoją trudną sytuację życiową. W tym celu organy pomocowe zobligowane są ustalić, czy wnioskodawca ma obiektywne możliwości przezwyciężenia tej sytuacji, co winno znaleźć odzwierciedlenie w materiale dowodowym akt sprawy oraz w uzasadnieniu podjętych w sprawie decyzji. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę takich ustaleń w tym przypadku nie poczyniono, a odpowiednich rozważań nie zawarto także w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Zgodnie z art. 77 §1 k.p.a. organ administracji obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W niniejszej sprawie stosownej oceny materiału dowodowego nie przeprowadzono na etapie przed wydaniem zaskarżonych decyzji. Wskazać bowiem należy, iż skarżący jest osobą schorowaną, wymagającą systematycznego leczenia oraz zażywania leków, których koszt miesięcznego wykupu wynosiłby ok. [...] zł (dowód: wywiad środowiskowy z dnia [...] r. – karty akt I instancji nr [...], zaświadczenie lekarskie z dnia [...] r. – karta akt nr [...], aktualizacja wywiadu środowiskowego – karta akt nr [...]). Jednocześnie z akt sprawy wynika, iż skarżącemu odmówiono przyznania dodatku mieszkaniowego, a w decyzji wydanej w tym przedmiocie pouczono go, iż warunkiem otrzymania dodatku jest uregulowanie zaległości czynszowych, w czym mogą mu pomóc instytucje pomocy społecznej. W tych okolicznościach rozważenia wymagało, czy dochody skarżącego obiektywnie umożliwiają mu spłatę zadłużenia w sytuacji, gdy wydatki, które ponosi na utrzymanie mieszkania oraz opłacenie energii pozostawiają mu na życie kwotę ok. [...] zł miesięcznie. Zważyć przy tym należy, iż z akt sprawy wynika, że stan zdrowia skarżącego wymaga z jednej strony systematycznego leczenia, co wiąże się z kosztami, a z drugiej strony uniemożliwia mu podjęcie dodatkowej pracy. Dopiero rozważenie tych okoliczności pozwalałoby ocenić, czy w okresie otrzymywania dodatku mieszkaniowego skarżący miał obiektywną możliwość opłacania pozostałej należności czynszowej, a w konsekwencji ocenę, czy dług z tego tytułu powstał z jego winy. Zważyć przy tym należy, iż skarżący z pomocy Ośrodka skorzystał tylko jeden raz, gdy z przyczyn od niego niezależnych musiał uregulować powstałą niedopłatę do ogrzewania mieszkania. Nie korzystał natomiast z pomocy na inne cele – w tym opłacenie rachunków, zakup leków lub żywności. Tymczasem zestawienie środków finansowych, którymi wówczas dysponował, z wydatkami na mieszkanie, obiektywnie pozwala w ocenie Sądu uznać, iż zaległość czynszowa powstała z przyczyn niezależnych od skarżącego. W konsekwencji powyższa teza pozwala stwierdzić, iż w sprawie zaszły szczególnie uzasadnione przyczyny, umożliwiające przyznanie zasiłku celowego specjalnego w oparciu o art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania każda sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to, iż sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana oraz rozstrzygnięta. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza jedynie stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W rozpatrywanej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz argumentacja przytoczona w odpowiedzi na skargę wskazują, iż organ odwoławczy naruszył art. 138 §1 pkt 1 oraz art. 136 kodeksu postępowania administracyjnego, nie zbadano bowiem z jakich przyczyn skarżący nie utrzymuje kontaktów z synem i w konsekwencji nie ustalono, czy z tej strony może on otrzymać jakąkolwiek pomoc. Aby skutecznie podnosić, iż poprzez nie dążenie do kontaktów z synem skarżący rezygnuje z pomocy własnego dziecka, należałoby wykazać, iż do udzielenia takiej pomocy syn skarżącego byłby zobowiązany. Z tych powodów, na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji. Przepisu art. 152 tej ustawy Sąd nie zastosował ponieważ zaskarżoną decyzją nie przyznano żadnych uprawnień, które podlegałyby wykonaniu. O zwrocie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z §18 ust. 1 pkt 1c) oraz §19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.). Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji zobligowany jest rozpatrzeć wniosek uwzględniając wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku, w szczególności co do oceny przyczyn powstania zaległości czynszowych oraz obiektywnych możliwości ich spłaty ze środków, którymi skarżący dysponuje. /-/ I. Kucznerowicz /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ M. Dybowski AT