IV SA/Po 203/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nieprzyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzja z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) po rozpoznaniu odwołania M. S. (dalej także: odwołująca, skarżąca) od decyzji Prezydenta Miasta K. (dalej: Prezydent, organ I instancji) z dnia [...] września 2018 r. znak: [...] na podstawie art. 17 pkt. 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu SKO wskazało, że zaskarżona decyzją odmówiono przyznania odwołującej prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na synów: W. i P. S. z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego wynoszącego [...] zł na osobę w rodzinie. Od powyższej decyzji M. S. odwołała się, podnosząc, że złożyła korektę PIT-u rezygnując z części ulgi na dzieci. Organ II instancji zauważył, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t. j. obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 670, dalej: u.p.u.a.) Decyzje wydawane w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie mają charakteru uznania administracyjnego. Ustawodawca wyznaczył ścisłe kryteria warunkujące możliwość przyznania tego rodzaju pomocy finansowej. Jednym z podstawowych kryteriów pozwalającym na pozytywne rozstrzygnięcie wniosku o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest sytuacja materialna podmiotów wnioskujących o taką pomoc. Regulacja prawna w tym zakresie ma charakter bezwzględny i organ administracji jest nią ściśle związany, oznacza to, że bierze pod rozwagę jedynie te przesłanki wskazane przez ustawodawcę. Stosownie do art. 9 ust. 1u.p.u.a. świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku, gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności - bezterminowo. Jednocześnie jednak, jak wynika z art. 9 ust. 2 tej ustawy, świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty [...]zł. Ustawodawca zastrzegł zatem, że świadczenie z funduszu alimentacyjnego przysługuje jedynie wnioskodawcom, którzy nie osiągają dochodu wyższego niż opisany w przywołanym unormowaniu. Przekroczenie przedmiotowego kryterium oznacza, że organ nie może uwzględnić wniosku strony bez względu na wielkość tego przekroczenia czy też inne, towarzyszące sprawie okoliczności, jak chociażby sytuacja rodzinna czy zdrowotna strony. W sprawie do dochodu rodziny przyjęto dochody za 2017 rok. Złożyły się na nie: dochód rodziny odwołującej wynikający z przedłożonych dokumentów w skład którego wchodzi: dochód odwołującej w kwocie [...]zł oraz dochód z tytułu niewykorzystanej kwoty zwrotu ulgi na dzieci w kwocie [...]= [...] : 12 – [...] zł, czyli [...] zł na osobę w rodzinie. Tym samym przekroczone zostało kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynoszące [...] zł. W ocenie SKO organ I instancji prawidłowo wyliczył dochód rodziny odwołującej. Jednocześnie brak jest w aktach sprawy jakichkolwiek dowodów z których wynikałoby, że odwołująca dokonała korekty rozliczenia podatkowego, a tym samym, że zmianie uległa wysokość zwrotu z tytułu niewykorzystanej ulgi na dzieci. Decyzja organu II instancji zaskarżona została przez M. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca ponownie podniosła okoliczność skorygowania zeznania podatkowego, dołączając formularz korekty zeznania z potwierdzeniem jego złożenia w organie podatkowym. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swe stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Odnośnie zarzutu skargi organ II instancji podniósł, że na etapie rozpatrywania odwołania nie dysponował korektą zeznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie może się ostać. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA). Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. (patrz WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13 lutego 2013 r. o sygn.IV SA/Po 1000/12, publ. LEX nr 1287167) Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2012 r., o sygn. I SA/Gd [...], publ. LEX nr 1230493). Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00). Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, opubl. w: OSNAPiUU 1995, Nr 7, poz. 82). Tym obowiązkom w niniejszej sprawie organ II instancji nie uczynił zadość. Podstawowym uchybieniem organu wyższego stopnia, samodzielnie uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, jest naruszenie licznych regulacji k.p.a. gwarantujących prawo strony do aktywnego udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 10 k.p.a. stanowi natomiast, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, od czego mogą odstąpić tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, utrwalając w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia. Obowiązkowi temu SKO nie uczyniło zadość, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek. Skoro SKO uzyskało z treści odwołania informację o dokonanej korekcie zeznania podatkowego, winno było uczynić użytek z regulacji art. 79a k.p.a., nie zaś konstatować w uzasadnieniu swej decyzji brak dowodów. Podkreślić przy tym należy, że zawartość akt administracyjnych w żaden sposób nie uzasadnia odstąpienia przez organ od wymogów z art. 10 § 1 i art. 79a zd. 1 k.p.a. Skutkiem tego zaniedbania organu II instancji nastąpiło także naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. (organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy), art. 80 k.p.a. (organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona) oraz art. 81 k.p.a. (okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2.). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji publicznej winien uwzględnić uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Organ obowiązany będzie poddać wnikliwej analizie i ocenie cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w kontekście podnoszonego przez skarżącą zarzutu. Obowiązkiem organu będzie też wyczerpujące uzasadnienie orzeczenia wyjaśniające wątpliwości w sprawie z uwzględnieniem wymagań wynikających z art. 107 § 3 k.p.a.