IV SA/Po 206/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Trzemeszna z dnia 5 kwietnia 2022 r. nr LVII/394/2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren części wsi: Wydartowo i Lubiń, położony w gminie Trzemeszno 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tj. w zakresie wyznaczonego na rysunku planu terenu 1KK, § 3 pkt 6, § 14, § 9 pkt 2 lit. b, § 3 pkt 2 w zakresie słów 15 RM; 2. zasądza od Miasta Trzemeszna na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł ( czterysta osiemdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska Trzemeszna działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej jako "u.s.g."), i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej jako "u.p.z.p.") podjęła w dniu 5 kwietnia 2022 r. uchwałę Nr LVIII/394/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren części wsi: Wydartowo i Lubiń. Skargę na powyższą uchwałę wywiódł do Sądu Wojewoda Wielkopolski wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części tj. w zakresie wyznaczonego na rysunku planu terenu 1KK: § 3 pkt 6, §14, § 9 pkt 2 lit. b, § 3 pkt 2 w zakresie słów 15RM oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że na rysunku planu, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały, wrysowano i wydzielono liniami rozgraniczającymi teren komunikacji kolejowej 1KK. W § 3 pkt 6 uchwały ustalono przeznaczenie tego terenu pod teren komunikacji kolejowej, oznaczony symbolem 1KK. Następnie w § 14 uchwały ustalono zasady zagospodarowania tego terenu. Tymczasem z podkładu mapowego oraz z wyjaśnień złożonych przez Burmistrza Trzemeszna w pismach z: 13 października 2022 r. (znak: RI.6722.03.20.2022) i 16 listopada 2022 r. (znak: Rl.6722.03.20.2022) wynika, że właścicielem działki nr 125, stanowiącej teren 1KK, jest Gmina Trzemeszno, i teren ten stanowi drogę. Potwierdza to stan faktyczny oraz dane z ewidencji gruntów, zgodnie z którymi działka 125 stanowi drogę (użytek dr). W świetle powyższego przeznaczenie działki pod teren kolejowy, jak i ustalone zasady jego zagospodarowania, należy uznać za błędne. Następnie Wojewoda zauważył, że w § 9 pkt 2 lit. b uchwały, dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych symbolem MN, dopuszczono lokalizację urządzeń technologicznych i budowli. Zarówno dla urządzeń technologicznych, jak i budowli, nie ustalono wysokości tych obiektów. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia, Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu. Ponadto z art. 15 ust. 2 pkt. 1 i 6 u.p.z.p wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym maksymalną wysokość zabudowy. Zasady zagospodarowania działek muszą być określone w planie w sposób jednoznaczny. W przytoczonym wyżej piśmie z 13 października 2022 r. Burmistrz Trzemeszna poinformował, że zapis ten jest zbędny i znalazł się w uchwale przez pomyłkę. Wojewoda podniósł również, że w § 3 pkt 2 uchwały ustalono przeznaczenie pod tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, wskazując i oznaczając te tereny symbolami 1RM-15RM. Zarówno na rysunku planu nie wyznaczono terenu o symbolu 15RM, jak i w dalszej części uchwały - w § 10 uchwały, który dotyczy terenów RM, nie ustalono parametrów zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu dla terenu 15RM. W ocenie Wojewody w odniesieniu do powyższego naruszono przepis z § 8 ust. 2 rozporządzenia w ten sposób, że w uchwale wprowadzono teren oznaczony symbolem 15RM, bez wydzielenia tego terenu liniami rozgraniczającymi na rysunku planu oraz jakichkolwiek ustaleń w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w treści uchwały. W związku z tym wskazanie tego terenu w § 3 pkt 2 uchwały jest zbędne. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje wyjaśnienia zawarte w piśmie z 13 października oraz 16 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Przesłanki nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W tym miejscu wskazać należy, że po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tą kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany żadnym terminem do wniesienia skargi. Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g. Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Miejskiej Trzemeszna z dnia 5 kwietnia 2022 r. Nr LVIII/394/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren części wsi: Wydartowo i Lubiń w zakresie wskazanym przez Wojewodę. Zgodnie z art. 28 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pod pojęciem "zasad sporządzania" planu należy rozumieć jego merytoryczną zawartość (część tekstowa, graficzna, załączniki), standardy dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają przepisy art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot (ustalenia) przepisy art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, w tym skalę map, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Zgodnie z § 4 pkt 6 tegoż rozporządzenia, w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu. Ponadto w myśl art. 15 ust. 2 pkt. 1 i 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym maksymalną wysokość zabudowy. Zasady zagospodarowania działek muszą być określone w planie w sposób jednoznaczny. W pierwszej kolejności Sąd zgadza się ze skarżącym, że przeznaczenie działki pod teren komunikacji kolejowej 1KK na rysunku planu, jak i ustalone zasady jego zagospodarowania należy uznać za błędne. W § 3 pkt 6 uchwały ustalono przeznaczenie tego terenu pod teren komunikacji kolejowej, oznaczony symbolem 1KK. Następnie w § 14 uchwały ustalono zasady zagospodarowania tego terenu. Jak wynika z akt sprawy, właścicielem działki nr 125, stanowiącej teren 1KK, jest Gmina Trzemeszno, i teren ten stanowi drogę. Potwierdzają to także dane z ewidencji gruntów, zgodnie z którymi działka 125 stanowi drogę. Za nieuprawniony Sąd uznał również zapis zawarty w § 9 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych symbolem MN, dopuszczono lokalizację urządzeń technologicznych i budowli, jako elementy niezwiązane z tym typem zabudowy. Zarówno dla urządzeń technologicznych, jak i budowli, nie ustalono wysokości tych obiektów. Jak przyznał sam organ ten zapis znalazł się w uchwale przez pomyłkę. Podkreślenia wymaga, że w myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan stanowi podstawowy instrument prawny gospodarki przestrzennej gminy, gdyż przy jego uchwalaniu gmina dysponuje władztwem planistycznym i ma możliwości przeznaczenia terenów i określenia warunków ich zagospodarowania zgodnie z prowadzoną polityką przestrzenną. Realizacja władztwa planistycznego przez gminę nie może mieć cech dowolności, lecz może nastąpić tylko w granicach prawa i być wynikiem wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego na danym terenie. Nadto trzeba pamiętać, że przepisy planistyczne należy tak interpretować, aby tworzyły spójną oraz logiczną i systemową całość. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Brak któregokolwiek z wymaganych ustaleń - w tym ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. - jeżeli miał istotny wpływ na treść planu miejscowego, może stanowić naruszenie art. 28 u.p.z.p. skutkujące stwierdzeniem jego nieważności, gdyż prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego na całym terenie objętym planem bądź też wręcz do jego niewykonalności. Treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonywania prawa własności, zatem dokonany w planie miejscowym wybór wysokości zabudowy nie może mieć charakteru dowolnego (arbitralnego) i nie może nasuwać żadnych wątpliwości. W § 3 pkt 2 uchwały ustalono przeznaczenie pod tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, wskazując i oznaczając te tereny symbolami 1RM-15RM. Jednakże zarówno na rysunku planu nie wyznaczono terenu o symbolu 15RM, jak i w dalszej części uchwały - w § 10 uchwały, który dotyczy terenów RM, nie ustalono parametrów zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu dla terenu 15RM. Wobec tego zdaniem Sądu należy uznać ww. zapisy planu miejscowego za wadliwe, albowiem wprowadzono w uchwale teren oznaczony symbolem 15RM, bez wydzielenia tego terenu liniami rozgraniczającymi na rysunku planu oraz jakichkolwiek ustaleń w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w treści uchwały. Sąd uwzględnił, że nawet istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego nie musi powodować nieważności całej uchwały, bowiem jeśli naruszenia dotyczą tylko części ustaleń planu, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2021 r. sygn. II OSK 1874/18, z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. II OSK 451/21, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, CBOIS). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność uchwały w części, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. O kosztach orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 480 zł, stanowiące wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi.