IV SA/Po 209/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 października 2014 r. sprawy ze skargi M. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt postępowania administracyjnego oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu zażalenia M. Z. i A. Zi. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Prezydent Miasta P. odmówił udostępnienia M. P., pełnomocnikowi A. Z. i M. Z., akt postępowania administracyjnego dotyczącego działań podejmowanych wobec dłużnika alimentacyjnego T.Z.. Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wskazał, iż z treści art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. dalej – "Kpa") wyraźnie wynika, że prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji obowiązków określonych w art. 73 § 1 i § 2 Kpa przysługuje wyłącznie podmiotowi, który ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Organ I instancji zauważył przy tym, iż przepis art. 74 § 2 Kpa ma zastosowanie także wówczas, gdy organ administracji odmawia wydania odpisu dokumentów z akt administracyjnych z tej przyczyny, że nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania. Prezydent Miasta P. zacytował definicję strony oraz zauważył, iż elementem, który pozwala zakwalifikować określony podmiot, jako stronę w postępowaniu administracyjnym, jest interes prawny lub obowiązek. Wskazując na powyższe organ I instancji podniósł, że w przypadku podejmowania działań wobec dłużnika alimentacyjnego można mówić jedynie o interesie faktycznym wierzycieli, a nie o ich interesie prawnym lub obowiązku, jak tego wymaga art. 28 Kpa. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł pełnomocnik M.Z. i A. Z., radca prawny M.P.zarzucając naruszenie prawa w szczególności art. 73, art. 74 oraz art. 28 Kpa. Odwołujący podnieśli m.in., że niezrozumiałe i nieuzasadnione jest twierdzenie, iż M. Z. i A. Z. nie są stroną w przedmiotowej sprawie w rozumieniu art. 28 Kpa, zwłaszcza, że odmowa udostępnienia akt oparta jest na podstawie art. 74 § 2 Kpa, tj. na podstawie przepisu, który dotyczy odmowy stronie postępowania przeglądania akt sprawy. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że zgodnie z art. 73 § 1 Kpa prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów posiada strona. Stosownie do art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Niewątpliwie w sprawie dotyczącej podejmowania działań wobec dłużnika alimentacyjnego na wierzyciela nie są nałożone żadne obowiązki. Do rozważenia pozostaje natomiast kwestia, czy ww. sprawa dotyczy interesu prawnego wierzyciela dłużnika alimentacyjnego. Oczywistym jest, że podejmowanie działań wobec dłużnika alimentacyjnego ma wpływ na sytuację jego wierzyciela. W takim przypadku bez wątpienia występuje interes faktyczny wierzyciela. Interes prawny powinien natomiast wynikać z przepisu materialno-prawnego, tj. w przedmiotowej sprawie z ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W przypadku bezskuteczności egzekucji osoba uprawniona może złożyć do organu właściwego wierzyciela wniosek o podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego (art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). Organ właściwy wierzyciela w przypadku otrzymania ww. wniosku, a także w przypadku przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, bądź też umieszczenia osoby uprawnionej w pieczy zastępczej, występuje do organu właściwego dłużnika z wnioskiem o podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego (art. 3 ust. 5 ww. ustawy). W przedmiotowej sprawie Wójt Gminy D. wystąpił do P. Centrum Świadczeń w P.o podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego – T. Z.. Po otrzymaniu wniosku, o którym mowa w art. 3 ust. 5, organ właściwy dłużnika podejmuje czynności uregulowane w przepisach przedmiotowej ustawy, m.in. przeprowadza wywiad alimentacyjny, w celu ustalenia sytuacji rodzinnej, dochodowej i zawodowej dłużnika alimentacyjnego, a także jego stanu zdrowia oraz przyczyn niełożenia na utrzymanie osoby uprawnionej, odbiera od niego oświadczenie majątkowe oraz informuje dłużnika o przekazaniu do biura informacji gospodarczej informacji gospodarczej o zobowiązaniu lub zobowiązanych dłużnika alimentacyjnego wynikających , tytułów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1 i 2, w razie powstania zaległości za okres dłuższy niż 6 miesięcy (art. 4 ust. 1 ustawy). Stosownie przy tym do art. 6 organ właściwy dłużnika informuje organ właściwy wierzyciela oraz komornika sądowego o podjętych działaniach wobec dłużnika alimentacyjnego oraz o ich efektach. Analiza ww. przepisów pozwala wnioskować, że postępowanie prowadzone przez organ właściwy dłużnika nie jest postępowaniem prowadzonym z wniosku osób uprawnionych. Należy również podkreślić, że organ właściwy dłużnika na mocy ww. art. 6 zobowiązany jest do informowania wyłącznie organu właściwego wierzyciela oraz komornika sądowego o podjętych działaniach wobec dłużnika alimentacyjnego oraz o ich efektach. Brak w ww. przepisie, a także w pozostałych przepisach przedmiotowej ustawy, umocowania osoby uprawnionej do domagania się przez nią udzielenia jej informacji przez organ właściwy dłużnika o podjętych działaniach wobec dłużnika alimentacyjnego oraz o ich efektach. Brak w ww. ustawie przepisu, z którego osoba uprawniona mogłaby wywieść swój interes prawny w sprawie dotyczącej podejmowania działań wobec dłużnika alimentacyjnego. Kolegium wskazało również, że zgodnie z ogólnie przyjętym orzecznictwem sądów administracyjnych organ administracji ma obowiązek wydania postanowienia w trybie art. 74 § 2 Kpa odmawiającego udostępnienia akt bądź wydania odpisu dokumentu także wówczas, gdy przyczyną odmowy jest nie uznanie wnioskodawcy za stronę postępowania (m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 199/09, postanowienie NSA w Warszawie z dnia 10 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1081/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 845/06, wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 848/05). Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła M. Z. wskazując, że twierdzenie, iż ona i jej brat nie jest stroną postępowania jest całkowicie nieuzasadnione. Skarżąca podniosła, iż to z ich inicjatywy postępowanie to zostało wszczęte. Skarżąca podkreśliła, że gdyby nie ich wniosek postępowanie to nie toczyłoby się. Zdaniem skarżącej sama nazwa ustawy, na którą się powołuje wskazuje, że racjonalny ustawodawca miał na celu pomoc osobom uprawnionym do alimentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Poznania o odmowie wglądu do akt sprawy dotyczącej działań podejmowanych wobec dłużnika alimentacyjnego. Prawo strony dostępu do akt sprawy jest jedną z form realizacji w postępowaniu zasady ogólnej zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 Kpa). Żądanie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek i odpisów, a także uwierzytelnienia tych odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów może być załatwione albo poprzez czynność materialno-techniczną w postaci udostępnienia stronie akt i umożliwienia jej sporządzenia odpisów (uwierzytelnienia odpisów), albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt na podstawie art. 74 § 2 Kpa. Sprawa udostępnienia akt postępowania nie jest samodzielną sprawą administracyjną w znaczeniu jakie temu pojęciu nadaje art. 1 Kpa, wobec czego kwestia wystąpienia przeszkody podmiotowej w załatwieniu wniosku nie może zostać oceniona w oparciu o zasady rozpoznania wniosku wszczynającego postępowanie wynikające z art. 61a § 1 Kpa. Postanowienie odmawiające udostępnienia akt jest czynnością orzeczniczą, niemniej polega na rozstrzygnięciu przez organ prowadzący postępowanie jedynie kwestii wpadkowej, która dotyczy toku postępowania głównego (ocena dopuszczalności pozbawienia strony żądającej dostępu do akt jednego z przysługujących jej uprawnień procesowych). Z treści art. 73 § 1 Kpa wynika, że prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji obowiązków określonych w art. 73 § 1 i § 2 Kpa przysługuje podmiotowi, który ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Przyjąć należy, że przyczyny nieuwzględniania wniosku, co do zasady, łączyć należy z niespełnieniem przez zgłoszone żądanie warunków w zakresie przedmiotu podlegającego udostępnieniu oraz formy, w której ma zostać ono zrealizowane. Z zakresu warunków, które podlegają ocenie w sprawie udostępnienia akt i umożliwienia sporządzenia odpisów (uwierzytelnienia odpisów), nie powinno się wyłączać jednak także przesłanki podmiotowej żądania, a więc ustalenia, czy pochodzi ono od strony postępowania. Żądanie wglądu do akt postępowania, zgłoszone przez podmiot, który uważa, że przysługuje mu interes prawny, powinno być uważane za czynność podjętą w ramach postępowania, która powinna zostać rozpoznana na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego normujących warunki jej skuteczności. Zgodnie z art. 28 Kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, rodziłoby po jego stronie uprawnienie do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w tym postępowaniu. Istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 629/97). Interes prawny w postępowaniu administracyjnym jest więc związany z przepisem prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. W przedmiotowej sprawie postępowanie przed organami administracji publicznej prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228). Dokonując analizy przepisów powyższej ustawy wskazać należy, iż żaden z jej przepisów nie przyznaje wierzycielowi alimentacyjnemu żadnych uprawnień w toczącym się przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu postępowaniu. Przepisy w tym zakresie nie nakładają również na wierzyciela alimentacyjnego żadnych obowiązków. W tym miejscu wskazać należy, iż podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego następuje wyłącznie na wniosek organu właściwego wierzyciela. Co prawda art. 3 ust. 5 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy wskazuje, że organ właściwy wierzyciela występuje z wnioskiem do organu właściwego dłużnika o podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego w przypadku otrzymania od osoby uprawnionej wniosku o podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego, to jednakże powyższe nie oznacza, iż organ właściwy dłużnika podejmuje działania na wniosek wierzyciela alimentacyjnego. Ponadto krąg stron postępowania toczącego się postępowania przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu zakreśla pośrednio art. 6 i 27 ust. 7 ustawy. Zgodnie z art. 6 ustawy organ właściwy dłużnika informuje organ właściwy wierzyciela oraz komornika sądowego o podjętych działaniach wobec dłużnika alimentacyjnego oraz o ich efektach. Natomiast zgodnie z art. 27 ust. 7 ustawy organ właściwy wierzyciela przekazuje dłużnikowi alimentacyjnemu oraz organowi właściwemu dłużnika: 1) informację o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego; 2) decyzję w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego; 3) informację o wysokości zobowiązań dłużnika alimentacyjnego wobec Skarbu Państwa z tytułu: a) wypłaconych osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego na podstawie ustawy, b) wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 i Nr 164, poz. 1366) zaliczek alimentacyjnych, c) wypłaconych na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym (Dz. U. z 1991 r. Nr 45, poz. 200, z późn. zm.) świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Ponadto zgodnie z art. 27 ust. 7 a ustawy organ właściwy wierzyciela przekazuje organowi właściwemu dłużnika informacje o zobowiązaniach wynikających z tytułów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1 i 2. Z wyżej przytoczonej regulacji dla wierzyciela w postępowaniu przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu nie przysługują żadne uprawnienia. Z powyższych względów zgodzić należy się z organem, iż postępowanie prowadzone przez organ właściwy dłużnika nie jest postępowaniem prowadzonym z wniosku osób uprawnionych. Należy również podkreślić, że organ właściwy dłużnika na mocy ww. art. 6 zobowiązany jest do informowania wyłącznie organu właściwego wierzyciela oraz komornika sądowego o podjętych działaniach wobec dłużnika alimentacyjnego oraz o ich efektach. Brak w ww. przepisie, a także w pozostałych przepisach przedmiotowej ustawy, umocowania osoby uprawnionej do domagania się przez nią udzielenia jej informacji przez organ właściwy dłużnika o podjętych działaniach wobec dłużnika alimentacyjnego oraz o ich efektach. Brak w ww. ustawie przepisu, z którego osoba uprawniona mogłaby wywieść swój interes prawny w sprawie dotyczącej podejmowania działań wobec dłużnika alimentacyjnego. W tym stanie rzeczy organ wobec ustalenia, iż wniosek o udostępnienie akt nie pochodzi od strony postępowania zasadnie na podstawie art. 74 § 2 Kpa wydał postanowienie o odmowie udostępnienia akt. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.