IV SA/Po 21/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 maja 2013 r. sprawy ze skargi H. S. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu P. z dnia [...] kwietnia [...] r. nr [...]; 2. przyznaje adwokat K. B. od Skarbu Państwa (Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P.) wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) zł podwyższone o kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) zł stanowiącą podatek od towarów i usług – łącznie 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] (dalej postanowienie z dnia [...] kwietnia 2012 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej PINB albo organ I instancji) działając na podstawie art. 145 §1 pkt 4, art. 147, 148 oraz 149 §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zgodności z przepisami prawa zabudowy działki zlokalizowanej w J. przy ul. L. [...] nr ewidencyjny działki [...] w zakresie nałożenia przez PINB na współwłaścicieli K. i B. K. (dalej uczestnicy postępowania) zamieszkałych w J. przy ul. L. [...] obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie tarasu przy budynku mieszkalnym położonym w J. przy ulicy L. [...]. W uzasadnieniu PINB wskazał, że niniejsze postępowanie zostało zainicjowane podaniem H. S. (dalej wnioskodawczyni) z dnia 1 lutego 2012 r. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia przez PINB na współwłaścicieli K. i B. K. zamieszkałych w J. przy ul. L. [...] obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie tarasu przy budynku mieszkalnym położonym w J. przy ulicy L. [...]. Wskazując na brzmienie wszystkich przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego organ I instancji podkreślił, że okoliczność na którą powołuje się wnioskodawczyni, dotycząca zarzutu wobec uczestnika postępowania, który według wiedzy wnioskodawczyni wybudował dom niezgodnie z obowiązującymi przepisami na obszarze Jej działki, nie stanowi którejkolwiek z przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 145 §1 kpa. W wyniku dogłębnej analizy przesłanek wznowienia postępowania organ I instancji nie stwierdził zaistnienia którejkolwiek z nich. Nie stwierdzono, aby dowody na podstawie których PINB wydał decyzję dnia [...] października 2011 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] października 2011 r.) były fałszywe a tym bardziej, że decyzja została wydana w wyniku przestępstwa, bowiem według wiedzy organu I instancji nie toczyło się ani nie toczy się postępowanie karne w zakresie niniejszej sprawy. Nie stwierdzono również zaistnienia przesłanek określonych w rozdziale 5 kpa wyłączenia pracownika oraz organu, a osoby uczestniczące przy wydaniu decyzji z dnia [...] października 2011 r. nie podlegały wyłączeniu od udziału w postępowaniu. Katalog stron został określony w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący. W niniejszym postępowaniu nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane dotychczas organowi. Decyzja z dnia [...] października 2011 r. nie była uzależniona od zajęcia stanowiska przez inny organ. Nie toczyło się również inne postępowanie przed odrębnym organem lub sądem, którego istotą byłoby rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego dotyczącego niniejszej sprawy, a decyzja nie została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu. W zażaleniu od powyższej decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. wnioskodawczyni (dalej żaląca) kwestionując jej prawidłowość zwróciła uwagę, że uczestnicy postępowania wybudowali dom na nie będącej ich własnością nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] (dalej postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r.) Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB albo organ II instancji) utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] kwietnia 2012 r. Zdaniem WWINB, PINB zasadnie odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zgodności z przepisami prawa zabudowy działki zlokalizowanej w J. przy ul. L. [...], nr ewidencyjny działki [...] w zakresie nałożenia przez PINB na uczestników postępowania obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie tarasu przy budynku mieszkalnym położonym w J. przy ul. L. [...], bowiem żaląca o przesłankach, na podstawie których żąda wznowienia dowiedziała się około 2 lata temu, kiedy dostała dokumenty z Urzędu Wojewódzkiego, a wniosek o wznowienie ww. postępowania złożyła w dniu [...] stycznia 2012 r. w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w P. Został on następnie przekazany do organu właściwego, czyli do PINB, celem rozpatrzenia. Zdaniem WWINB, organ I instancji niezasadnie przeanalizował wszystkie przesłanki wznowienia postępowania, skoro żaląca żądała wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2012 r. na podstawie art. 145 §1 pkt 1 i 2 kpa. Pierwszą przesłanką wznowienia wskazaną przez żalącą jest istnienie związku przyczynowego między dowodami, które okazały się fałszywe, a istotnymi dla sprawy okolicznościami faktycznymi. Zasadniczo też sfałszowanie musi znaleźć potwierdzenie w orzeczeniu sądu lub innego organu (z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 145 § 2-3 kpa). Taka okoliczność w omawianym przypadku nie zaistniała. Organy rozpatrujące niniejszą sprawę nie stwierdziły, aby toczyło się jakiekolwiek postępowanie karne w analizowanym zakresie. Również żaląca nie przedstawiła żadnego dowodu potwierdzającego jej słowa (dotyczące sfałszowania dokumentów, na podstawie których uczestnik postępowania wybudował swój budynek), zawarte w pismach kierowanych do ww. organów. Drugą wskazaną przez żalącą przesłanką, na podstawie której żąda ona wznowienia wymienionego wyżej postępowania administracyjnego, jest podstawa wynikająca z art. 145 §1 pkt 2 kpa. Jest to sytuacja w której decyzja ma być wydana w wyniku przestępstwa. W takiej sytuacji musi istnieć związek przyczynowy między wydaną decyzją a popełnionym przestępstwem, np. użyciem przemocy, groźbą karalną czy udzieleniem korzyści majątkowej. Takie zdarzenia w omawianej sprawie także nie miały miejsca. PINB słusznie zastosował w niniejszej sprawie art. 149 §3 kpa, który stanowi, że odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Niewątpliwie żaląca nie złożyła wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w terminie miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących ewentualną podstawę do wznowienia (wiedziała o nich o dwóch lat), zatem nie dochowała terminu wskazanego w art. 148 § 1 kpa. Z tego powodu nie można wznowić niniejszego postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) z dnia [...] grudnia 2012 r. wnioskodawczyni (dalej skarżąca) zakwestionowała zgodność z prawem postanowienia z dnia [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu skarżąca w szczegółowy sposób opisała dotychczasowy przebieg postępowania podkreślając, że uczestnik postępowania nie ma tytułu prawnego do działki na której wybudował dom, będąc jedynie współwłaścicielem części działki. Skarżąca nigdy nie wyraziła zgody na wybudowanie domu na działce nr [...] (k. 4-5 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], WWINB wniósł o jej oddalenie argumentując, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego (k. 6-7 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu aczkolwiek z innych powodów aniżeli zostały w niej podane. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu było postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r. oraz poprzedzające jego wydanie czynności procesowe organów obu instancji, które zostały zainicjowane podaniem skarżącej z dnia o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] października 2011 r. o nałożeniu przez PINB na K. i B. K. zamieszkałych w J., [...] K. przy ul. L. [...] obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie tarasu przy budynku mieszkalnym położonym w J. przy ul. L. [...]. Samo podanie o wznowienie postępowania nie zostało jednak załączone do akt sprawy, co stanowiło naruszenie przez organ II instancji art. 133 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa). Zgodnie z art. 149 § 3 kpa w brzmieniu ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz.U. z 2011 r. nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. odmowa wznowienia postępowania następuje w formie postanowienia i oznacza, że podstawą do odmowy mogą być tylko względy formalne, a nie merytoryczne. Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania jest możliwe tylko wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 kpa lub art. 145a § 2 kpa, a w zakresie żądania wznowienia postępowania opartego na przesłance naruszenia równego traktowania, w terminie określonym w art. 145b § 2 kpa. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych wystąpi wówczas gdy: - strona żąda wznowienia w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej, - gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną, - gdy żądanie opiera się na podstawach z art. 156 § 1 kpa. Natomiast niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży osoba fizyczna, czy prawna - niebędąca stroną, - niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Natomiast merytoryczne badanie przyczyn wznowienia następuje już po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Jednakże aby doszło do wszczęcia postępowania i badania przesłanek wznowienia, przesłanki te muszą zostać wskazane we wniosku o wznowienie postępowania. Samo zaś badanie oznacza sprawdzenie czy przesłanki wskazane we wniosku spełniają hipotezę normy prawnej określonej w art. 145 § 1 kpa. Jeżeli jednak strona występując z żądaniem wznowienia postępowania nie wskazuje przesłanek wznowienia, nie uzasadnia wniosku, bądź wskazuje na argumenty które nie mogą stanowić przesłanek wznowienia, organ powinien odmówić wznowienia bowiem stanowi to przeszkodę formalną do wznowienia postępowania. Uwzględniając powyższe rozważania w kontrolowanej sprawie, w której akta administracyjne są wspólne ze sprawą o sygn. IV SA/Po 22/13, jak zostało to już powyżej zauważone, Sąd stwierdził, że w aktach administracyjnych brak jest wniosku o wznowienie postępowania. Uniemożliwia to kontrolę czy i jaką podstawę prawną swego żądania wskazywała skarżąca, a z treści uzasadnienia postanowienia wynika jedynie, że wniosek Haliny S. wpłynął 3 lutego 2012 r. Organ I instancji nie przeprowadził wstępnej kontroli wniosku, w szczególności nie badał czy wniosek złożono w terminie. Dokonał natomiast analizy przesłanek wznowienia, która to analiza byłaby dopuszczalna dopiero po wznowieniu postępowania. Te uchybienia proceduralne uszły uwadze organu odwoławczego. Wprawdzie WWINB wezwał żalącą się do sprecyzowania, która z przesłanek art. 145 § 1 kpa jako podstawę swego żądania wskazuje i zajął się kwestią zachowania terminu do złożenia wniosku, jednakże po wskazaniu przez Halinę S. przepisów art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa również dokonał ich analizy w uzasadnieniu postanowienia, w sytuacji kiedy nie wszczęto postępowania wznowieniowego. Lakonicznym i pobieżnym było ustalenie zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie, bowiem skoro niespornym jest, że podanie dotyczy decyzji PINB wydanej w daniu 11 października 2011 r., to w dniu 4 października 2012 r. nie upłynęło 2 lata, o którym to terminie żaląca zeznała do protokołu, gdyż w takiej sytuacji wiedza o okolicznościach odpowiadająca przesłankom z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa powinna być wykorzystana przez H. S. przy wydawaniu decyzji PINB w dniu 11 października 2011 r., w którym to postępowaniu żaląca się uczestniczyła na prawach strony. Skoro więc organ odwoławczy uznał, że zarzuty żalącej wykraczają poza zakres postępowania administracyjnego i powziął wątpliwości co do zachowania terminu, nie powinien utrzymywać w mocy postanowienia z dnia [...] kwietnia 2012 r. będącego przedmiotem zażalenia, lecz powinien orzec kasatoryjnie, wskazując na obowiązek badania podstaw formalnych wniosku, ponieważ tylko brak tych podstaw i uchybienie terminowi w złożeniu wniosku pozwala na wydanie postanowienia w trybie art. 149 § 3 kpa. Ubocznie należy również wskazać, że orzeczenie wydawane przez organ I instancji powinno wskazywać w rozstrzygnięciu datę i nr decyzji (postanowienia) indywidualizujący dany akt. Natomiast w trakcie kontroli sprawy Sąd stwierdził, że na przestrzeni lat organ I instancji rozstrzygając różne żądania strony posługuje się takimi samymi numerami sprawy, a częstokroć wydaje pod tym samym numerem różne rozstrzygnięcia w różnych sprawach i to w tej samej dacie. Zdaniem Sądu takie postępowanie nie jest prawidłowe i może powodować trudności w identyfikacji aktu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy administracji publicznej w pierwszej kolejności powinny skontrolować przesłanki formalne wniosku o wznowienie postępowania – w niniejszym postępowaniu przede wszystkim przedmiotowe, a także skontrolować zachowanie terminu do złożenia wniosku wznowieniowego. Brak zachowania terminu, bądź brak przyczyn przedmiotowych powinny skutkować wydaniem postanowienia w trybie art. 149 § 3 kpa. Natomiast ewentualna kontrola przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa może nastąpić po uprzednim wznowieniu postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd w pkt 1 wyroku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa uchylił postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r. i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] kwietnia 2012 r. W 2 pkt wyroku Sąd działając na podstawie art. 250 ppsa przyznał adwokat K. B. od Skarbu Państwa (Prezesa WSA w Poznaniu) wynagrodzenie w kwocie 240 zł podwyższone o kwotę 55,20 zł stanowiącą podatek od towarów i usług – łącznie 295,20 zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.