IV SA/Po 21/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "M. " z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 02 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę w całości. Stowarzyszenie "M. " z siedzibą w P. , działając przez pełnomocnika, pismem z dnia 10 sierpnia 2022 roku, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 w związku z art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a., wystąpiło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia 1 czerwca 2022 roku (znak: [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu działki nr [...] w P. bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wójt Gminy uznał, że postępowanie w sprawie zmiany zagospodarowania terenu stało się bezprzedmiotowe, a zdaniem Stowarzyszenia istota problemu sprowadza się do tego, czy doszło do zmiany zagospodarowania terenu, bo to, iż bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest bezsporne. Stowarzyszenia uznaje, że doszło do zmiany zagospodarowania terenu, a okolicznościami potwierdzającymi tę zamianę są: samowolnie wybudowany zbiornik na ścieki bytowe, samowolnie wybudowane przyłącza (elektroenergetyczne, wodociągowe, kanalizacyjne), a także ażurowe konstrukcje metalowe. Stowarzyszenie zaznaczyło, że jego stanowisko, co do legitymacji procesowej jest znane organowi z urzędu i zostało między innymi zawarte w skardze z dnia 25 lipca 2022 roku na postanowienie [...] z dnia 7 lipca 2022 roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 14 września 2022 roku (nr [...]), na podstawie art. 31 § 1 i § 2 K.p.a., odmówiło wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy P. z dnia 1 czerwca 2022 roku, znak: [...] Stowarzyszenie "M." skorzystało z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Autor wniosku w jego uzasadnieniu wskazał, że jego mandat nie jest zadowolony z wydanego rozstrzygnięcia. Oceniając żądanie organizacji społecznej o wszczęcie postępowania organ powinien zbadać nie to, czy postępowanie może zakończyć się decyzją pozytywną dla tej organizacji, ale wyłącznie to, czy przemawia za tym interes społeczny, co pozwala rozstrzygnąć o celowości wszczęcia postępowania z urzędu. Wszczęcie postępowania uzasadniają cele statutowe Stowarzyszenia, a interes społeczny jest oczywisty, bo przedmiot postępowania mieści się w zakresie celów statutowych, a ponadto urzędowa kontrola okoliczności, które wyczerpują znamiona rażącego naruszenia prawa niewątpliwie leży w interesie społecznym. Nie może budzić wątpliwości, że zachowanie ładu przestrzennego także leży w interesie społecznym (publicznym). Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 02 grudnia 2022 roku (nr [...]), działając na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymało w mocy własne postanowieniem z dnia 14 września 2022 roku (nr [...]) o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy P. z dnia 1 czerwca 2022 roku, znak: [...] Kolegium wyjaśniło i uznało, że jednym z celów określonych w statucie Stowarzyszenia jest działanie na rzecz poszanowania praworządności, ochrony prawa i przestrzegania porządku publicznego w szczególności poprzez wnoszenie podań (żądań, wyjaśnień, odwołań, zażaleń itp.) skarg i wniosków do organów administracji publicznej oraz skarg i pism (wniosków i zażaleń) do sądów administracyjnych. Chociaż cel został opisany szeroko, to jednak należy go łączyć z pozostałymi celami wskazanymi w Statucie, a zwłaszcza z działaniem na rzecz zachowania ładu przestrzennego w miejscowości P.. Organ zaznaczył jednak, że nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 K.p.a., gdzie niejako automatycznie organ zobligowany jest do uwzględniania żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że żądanie jest uzasadnione celami statutowymi. Za wszczęciem postępowania z urzędu musi przemawiać interes społeczny, a ocena żądania pod tym kątem należy do uznania organu administracji publicznej. Ogólnie sformułowane dążenie do zachowania ładu przestrzennego nie przesądza o istnieniu interesu społecznego w omawianej sprawie. Argumentacja, że zachowanie ładu przestrzennego leży w interesie społecznym nie dowodzi związku z postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności. Stowarzyszenie oczekuje przeprowadzenia ponownie postępowania zwykłego w pełnym zakresie. Okolicznością legitymującą organizację społeczną do zgłoszenia żądania wszczęcia postępowania nie jest twierdzenie, że w interesie społecznym leży stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia rażąco naruszającego prawo. Nie znajduje uzasadnienia szerokie rozumienie art. 31 § 1 K.p.a., które zakłada, że w każdej sprawie mającej związek ze statutową działalnością organizacji społecznej, ta organizacja może żądać wszczęcia postępowania wyłącznie na postawie zarzutu, że postanowienie (decyzja) rażąco narusza prawo. Organ zaznaczył, że przy dopuszczeniu do udziału w postępowaniu dotyczącym praw i obowiązków osób trzecich nie jest dozwolona wykładania rozszerzająca,. Dopuszczenie do udziału podmiotu, który nie broni własnego interesu równego zmienia układ praw procesowych strony, bo przyznaje te prawa także innemu podmiotowi. W skład Stowarzyszenia wchodzi sześciu członków, którzy zamieszkują w bliskim sąsiedztwie działki nr ewid [...]. Stowarzyszenie dąży do uzyskania statusu strony w wielu sprawach związanych ze wskazaną nieruchomością dotyczących zarówno warunków zabudowy, zagadnień związanych z prawem budowlanym, jak i zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Kolegium uznało, że powstaje uzasadnione prawdopodobieństwo, iż Stowarzyszenie reprezentuje indywidualne interesy sąsiadów inwestora, którzy nie mogą być stronami poszczególnych postępowań administracyjnych. Stowarzyszenia "M." z siedzibą w P. , reprezentowane przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystało z prawa skargi do sądu administracyjnego. Stowarzyszenie zażądało uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z 14 września 2022 roku, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Strona skarżąca podtrzymała stanowisko, że decyzja Wójta Gminy P. została wydana z rażącym naruszeniem prawa; organ uznał bowiem, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdy w rzeczywistości doszło do zamiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie autora skargi Stowarzyszenie w sposób wystarczający wykazało na czym polega interes społeczny (a nie tylko interes Stowarzyszenia) uzasadniający wszczęcie postępowania nieważnościowego. Zdaniem strony skarżącej okoliczności sprawy niewątpliwie świadczą o konieczności wszczęcia postępowania nieważnościowego oraz o zasadności udziału w nim organizacji społecznej. W sprawie gdzie interes indywidualny może kolidować z interesem określonej zbiorowości społecznej, poza stronami udział w postępowaniu powinien mieć zapewniony także reprezentant interesu ogólnego, społecznego. Cele zamieszczone w regulaminie Stowarzyszenia jednoznacznie wskazują, że stowarzyszenie w swych działaniach kieruje się interesem społecznym. Stowarzyszenie wielokrotnie wskazywało, że działania podejmowane przez T. R. oraz ich akceptację przez organy administracji publicznej, co wywołuje skutki nie dające się pogodzić z interesem społecznym. Przedmiot postępowania ma niewątpliwie związek z celami statutowej działalności Stowarzyszenia (punkt 6 ppkt 2, ppkt 4 i ppkt 5 Regulaminu). Sposób określenia w regulaminie celu działania Stowarzyszenia nie może rodzić negatywnego skutku w postaci braku możliwości wykazania związku konkretnego postępowania administracyjnego z zakresem statutowej działalności organizacji społecznej. Nieprawidłowe jest stanowisko SKO w K., że Stowarzyszenie nie wykazało w sposób przekonujący powiązania żądania z interesem społecznym. W stanie faktycznym sprawy skarżąca organizacja społeczna była uprawniona do żądania wszczęcia postępowania oraz do udziału w postępowaniu, bo w jej ocenie, zgodnie z celami statutowymi, wymagał tego interes społeczny. Działka nr [...] w P. jest częścią siedliska rolniczego i nie może być mowy o jej wykorzystywaniu do celów komercyjnych, jako bazy relaksacyjno-wypoczynkowo-gastronomicznej. Usytuowanie food trucków, punktu sprzedaży alkoholu, toalety publicznej, szamba, konstrukcji stalowych infrastruktury wodnokanalizacyjnej i elektroenergetycznej do obsługi bazy M. jest niedopuszczalne. Do celów Stowarzyszenia należy troska o wykorzystanie działek budowlanych zgodnie z przeznaczeniem oraz dbałość o zachowanie ładu przestrzennego. Zachowanie ładu przestrzennego niewątpliwie leży w interesie społecznym, a jego związek z przedmiotową sprawą jest oczywisty. Powstanie bazy relaksacyjno-wypoczynkowo-gastronomicznej w miejscu, w którym jej być nie powinno, dotyczy ładu przestrzennego, ale również ten ład zwyczajnie narusza. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanego postanowienia oraz wniosło o oddalenie skargi. Skarżony organ, w załączeniu do pisma z dnia 31 stycznia 2023 roku, przekazał do akt sprawy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 stycznia 2023 roku (nr [...]), którą orzeczono o stwierdzeniu z urzędu nieważności w całości ostatecznej decyzji Wójta Gminy P. z dnia 1 czerwca 2022 roku (znak: [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.; dalej w skrócie P.p.s.a.). Uwzględniając skargę na postanowienie Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Sprawy ze skarg dotyczących postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co miało miejsce w niniejszej sprawie. Skarga okazała się nieuzasadniona. Zgodnie z treścią art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022, poz. 2000; dalej w skrócie K.p.a.) organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, organ postanawia wszczęciu postępowania z urzędu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organizacji społecznej służy zażalenie. Z treści powołanej regulacji wynika, że samo złożenie przez organizację społeczną wniosku o wszczęcia postępowania nie wywołuje skutku w postaci uzyskania statusu uczestnika postępowania na prawach strony. Skutek taki pojawia się dopiero po wydaniu stosownego aktu administracyjnego, postanowienia o wszczęciu postępowania, czy też dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (art. 31 §3 K.p.a.) . Do przesłanek zasadności wniosku o wszczęcie postępowania należą cele statutowe organizacji oraz interes społeczny, który ma przemawiać za udziałem danej organizacji w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wbrew sugestiom zawartym w uzasadnieniu skargi, nie kwestionowało okoliczności, że zakresem celów statutowych Stowarzyszenia "M." objęte są kwestie dotyczące legalności decyzji o umorzeniu wydanej w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu działki nr [...] w P. bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium, dostrzegając ogólnikowość celów zapisanych w statucie skarżącego Stowarzyszenia, przyjęło jednak, że żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia 1 czerwca 2022 roku (znak: [...]) o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu działki nr [...] w P. bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy znajduje oparcie w rozpatrywanych łącznie zapisach regulaminu dotyczących "działań na rzecz zachowania ładu przestrzennego w miejscowości P." oraz "działań na rzecz poszanowania praworządności, ochrony prawa i przestrzegania porządku publicznego w szczególności poprzez wnoszenie podań (żądań, wyjaśnień, odwołań, zażaleń itp.) skarg i wniosków do organów administracji publicznej oraz skarg i pism (wniosków i zażaleń) do sądów administracyjnych". Rzeczywisty spór dotyczy drugiej z przesłanek warunkujących uwzględnienie żądania wszczęcia postępowania z urzędu, a mianowicie tego, czy interes społeczny przemawia za uwzględnieniem wniosku Stowarzyszenia "M.". Autorzy skargi, wniosku o wszczęcie postępowania z urzędu oraz wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zdają się sugerować, że skoro zakresem zapisanych w regulaminie celów statutowych organizacji społecznej objęty jest przedmiot danego postępowania administracyjnego, to jako skutek prawny należy przyjmować, iż za uwzględnieniem żądania organizacji społecznej automatycznie/konsekwentnie przemawia także interes społeczny. Sąd nie podziela prezentowanej powyżej oceny. Objęcie celami statutowymi przedmiotu sprawy, w której Stowarzyszenie zgłosiło żądanie wszczęcia postępowania z urzędu, przesądza jedynie o tym, że zgłoszone żądanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, która z takim żądaniem wystąpiła. Przyjmować jednocześnie należy, że oddzielną i samodzielną przesłanką oceny zasadności żądania organizacji społecznej zgłoszonego w trybie art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. jest to, czy za wszczęciem postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby "przemawia interes społeczny" . Zatem nawet wówczas, gdy żądanie organizacji społecznej dotyczące wszczęcia postępowania z urzędu jest uzasadnione jej celami statutowymi, to organ administracji publicznej może uznać takie żądanie za niezasadne z uwagi na to, że interes społeczny nie przemawia za uwzględnieniem zgłoszonego żądania. O tym czy interes społeczny przemawia za wszczęciem postępowania z urzędu w konkretnej sprawie (udziałem organizacji społecznej w konkretnym postępowaniu administracyjnym) rozstrzygać należy przez pryzmat realizacji celów postępowania administracyjnego, które obejmują w szczególności praworządność (art. 6 K.p.a.), zasadę prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.), a także wnikliwe i szybkie załatwienie sprawy możliwie najprostszymi środkami (art. 12 § 1 i § 2 K.p.a.). Analiza uzasadnienia kwestionowanego skargą postanowienia doprowadziła Sąd do przekonania, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ramach merytorycznego rozpoznania sprawy przeprowadziło zgodą z prawem ocenę okoliczności sprawy w aspekcie tego, czy interes społeczny przemawia za uwzględnieniem wniosku Stowarzyszenia "M." o wszczęcie administracyjnego postępowania nadzwyczajnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia 1 czerwca 2022 roku (znak: [...]). Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie uznało, że organ administracji publicznej przy rozpoznawaniu żądania organizacji społecznej zgłoszonego w trybie art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. nie jest obowiązany do poszukiwania z urzędu okoliczność faktycznych przemawiających za uwzględnieniem zgłoszonego żądania, lecz jedynie do rozważenia tych powoływanych przez organizację społeczna lub znanych z urzędu. Ciężar wykazania przesłanek wszczęcia postępowania, jak i dopuszczenia do udziału w postępowaniu, spoczywa na organizacji społecznej (wyrok WSA w Krakowie z 14.11.2019 r., II SA/Kr 831/19, LEX nr 275519; wyrok NSA z 13.01.2015 r., II GSK 2041/13, LEX nr 1634780). Taką wykładnię i ocenę a contrario potwierdza treść przepisów art. 30 § 4 i § 5 K.p.a. Analiza treść wniosku o wszczęcie postępowania, argumentacja powołana we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a także argumentacja powołana w uzasadnieniu skargi, w ocenie Sądu, potwierdzają prawidłowość stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że Stowarzyszenie "M." składając wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego powołało argumentację, która ma na celu ponowne merytoryczne badanie przesłanek warunkujących zasadność rozstrzygnięcia Wójta Gminy P. o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu działki nr [...] w P. bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Przypomnieć zatem należy, że zasadność argumentów przemawiających za innym rozstrzygnięciem sprawny nie może zostać oceniona w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 156 K.p.a., bowiem prowadziłoby to do ponownego merytorycznego badania sprawy zakończonej już ostateczną decyzją administracyjną. Dla realizacji takiego celu ustawodawca przewidział/ustanowił postępowanie odwoławcze. Stowarzyszenie "M." z siedzibą w P. nie brało udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Wójta Gminy P. z dnia 1 czerwca 2022 roku (znak: [...]). W świetle okoliczności znanych Sądowi z urzędu (prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 listopada 2022 roku o sygn. akt IV SA/Po 540/22) Wójt Gminy P. postanowieniem z dnia 25 maja 2022 roku (nr [...]), odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia "M." z siedzibą w P. do udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie "wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...], położonej w P. , gmina P.". Następnie, nie oczekując na rozpoznanie zażalenia wywiedzionego od tego postanowienie, Wójt wydał decyzję o umorzeniu postępowania przyjmując, że stało się ono bezprzedmiotowe. Wskazać zatem należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 stycznia 2023 roku (nr [...]), po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta o umorzeniu, orzekło o nieważności w całości ostatecznej decyzji Wójta Gminy P. z dnia 1 czerwca 2022 roku (znak: [...]). Kolegium uznało, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, które przejawiało się "ewidentnym naruszeniem prawa Stowarzyszenia do złożenia i rozpatrzenia zażalenia, ewentualnie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, co należało ocenić jako rażące naruszenie prawa procesowego". Analiza akt niniejszej sprawy doprowadziła Sąd do przekonania, że kwestionowane skargą rozstrzygniecie o odmowie wszczęcia postępowania było prawidłowe. Żądanie wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego wsparte argumentacją, która wskazuje na dążenie do ponownego merytorycznego badania sprawy zakończonej ostateczną decyzją, a więc w oparciu o argumentację, która na gruncie art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. pozostaje poza zakresem przedmiotowo istotnym dla tego typu postępowania administracyjnego, uzasadnia ocenę, że interes społeczny (sprawne i rzeczowe prowadzenie postępowania administracyjnego) przemawiał za odmową uwzględnienia żądania wszczęcia postępowania oraz jego prowadzenia z udziałem Stowarzyszenia. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.), skarga podlegała oddaleniu.