IV SA/Po 212/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 08 września 2021 r. sprawy ze sprzeciwu Wojdewódzki Inspektor Ochrony Środowiska na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów uchyla zaskarżoną decyzję W dniu [...].03.2020r. do Starostwa Powiatowego w O. wpłynął wniosek A. Sp. z o.o w R. (dalej: Wnioskodawca, Spółka) o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów z [...].10.2013r., [...], zmienionego decyzją Starosty [...] (dalej: Starosta) z [...].10.2019r., [...], na terenie Oczyszczalni Ścieków przy ul. [...] w R. (dalej: Oczyszczalnia). Pismem z [...].04.2020r. organ przedłużył termin rozpatrzenia sprawy na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwanej dalej K.P.A.). Dnia [...].04.2020r. wezwano spółkę do usunięcia braków formalnych, które następnie zostały usunięte w wyznaczonym terminie. Pismem z [...].05.2020r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy. Pismem z [...].06.2020r. starosta wystąpił do Burmistrza R. (dalej: Burmistrz), zgodnie z art. 41 ust. 6a i 6b ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020r. poz. 701 ze zm., dalej: u.o.), o wydanie opinii przed wydaniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Jednocześnie pismem z [...].06.2020r., na podstawie art. 41a ust. 2 u.o., starosta wystąpił do Wojdewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w P. Delegatura w P. (dalej: WIOŚ) o przeprowadzenie kontroli na terenie oczyszczalni. Wraz z wnioskiem przekazano dokumentację. WIOŚ przeprowadził kontrolę w dniach od [...].06.2020r. do [...].06.2020r. Burmistrz postanowieniem z [...].06.2020r., [...], zaopiniował pozytywnie wniosek o zmianę zezwolenia na przetwarzanie. WIOŚ postanowieniem z [...].07.2020r., [...], zaopiniował negatywnie spełnienie wymagań określonych w przepisach prawa ochrony środowiska przez Spółkę na terenie Oczyszczalni. Uzasadniając wskazał w szczególności, że Spółka przetwarzająca odpady na terenie oczyszczalni wnioskowała o przetwarzanie odpadów: 19 08 99 - inne niewymienione odpady -100 Mg; 19 09 02 - osady z klarowania wody - 50 Mg. W wyniku przetwarzania tych odpadów powstaje odpad o kodzie 19 08 05 - ustabilizowane komunalne osady ściekowe, który jest czasowo magazynowany na płycie osadczej na terenie oczyszczalni. Wnioskodawca nie uwzględniła we wniosku warunków związanych z magazynowaniem odpadów wskazanych w art. 42 ust.2 pkt 5 u.o., tj.: a) miejsca i sposobu magazynowania oraz rodzaju magazynowanych odpadów, b) maksymalnej masy poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalnej łącznej masy wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie oraz które mogą być magazynowane w okresie roku, c) największej masy odpadów, które mogłyby być magazynowane w tym samym czasie w instalacji, obiekcie budowlanym lub jego części lub innym miejscu magazynowania odpadów, wynikającej z wymiarów instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów, d) całkowitej pojemności (wyrażonej w Mg) instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów; WIOŚ odniósł się przy tym do art. 3 ust. 1 pkt 5 u.o., który w jego ocenie wskazuje, że z przetwarzaniem odpadów zawsze może wiązać się konieczność ich magazynowania. W toku kontroli ustalono również, że odpady o ww. kodach bezpośrednio po ich przewiezieniu do oczyszczalni poddawane są procesowi przetwarzania w reaktorach biologicznych oraz komorze stabilizacji osadu, gdzie poddawane są stabilizacji tlenowej oraz zagęszczaniu. Następnie są odprowadzane do pomieszczenia stacji odwadniania i higienizacji osadu (odwadnianie na prasie taśmowej i higienizacja wapnem). Odwodniony i zhigienizowany nadmierny osad ustabilizowany jest magazynowany na płycie osadowej oczyszczalni jako odpad o kodzie 19 08 05 (komunalne osady ściekowe). Po przebadaniu osad przekazywany jest do kompostowni lub wykorzystywany rolniczo. Miejsce magazynowania odpadu o kodzie 19 08 05 powstałego z przetworzonych odpadów o kodzie 19 08 99 i 19 09 02 na terenie oczyszczalni nie zostało wyszczególnione w złożonym wniosku. Ponadto Spółka nie określiła masy odpadów powstających w wyniku przetwarzania ww. odpadów w okresie roku. Kontrola wykazała także brak realizacji wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania odpadu o kodzie 19 08 05, wynikającego z art. 25 ust. 6b-6e u.o. Wobec negatywnego postanowienia WIOŚ, Starosta decyzją z [...] sierpnia 2020r., [...], w oparciu o art. 41a ust. 4 u.o., odmówił Spółce wydania zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie Oczyszczalni. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zakwestionowała prawidłowość postanowienia WIOŚ wskazując, że WIOŚ nie jest organem uprawnionym do weryfikowania czy złożone podanie o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów zawiera braki formalne. W jej ocenie WIOŚ niezasadnie uznał, że zezwolenie na przetwarzanie odpadów w zakresie wymogów stawianych miejscu magazynowania odpadów odnosi się do miejsca magazynowania odpadów wytworzonych wskutek przetworzenia. WIOŚ naruszył art. 41a ust. 3 u.o. i bezpodstawnie uznał, że spółka nie spełnia wymagań. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) decyzją z [...] października 2020r., [...], uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.P.A. Uzasadniając rozstrzygnięcie SKO wskazało, że wobec niezaskarżalności postanowienia WIOŚ zażaleniem w administracyjnym toku postępowania, rozpoznało w szczególności zarzuty dotyczące tego postanowienia. W ocenie SKO WIOŚ nie jest organem uprawnionym do weryfikowania czy złożone podanie o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów zawiera braki formalne. Jeżeli WIOŚ stwierdzi braki formalne wniosku winien poinformować o tym organ I instancji, który w razie potwierdzenia braków powinien wezwać spółkę do ich usunięcia. Dokonana przez WIOŚ ocena nie stanowi w istocie kontroli instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub miejsc magazynowania odpadów, w których ma być prowadzone przetwarzanie odpadów lub zbieranie odpadów w przedmiocie spełnienia wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska. SKO podzieliło ocenę spółki, że art. 42 ust. 2 pkt 5 u.o. odnosi się do magazynowania odpadów, które będą podlegać przetworzeniu, a nie odpadów, które zostaną wytworzone na skutek przetworzenia odpadów objętych zezwoleniem na przetwarzanie. Zgodnie z informacją spółki, odpady poddawane przetworzeniu nie są przez nią magazynowane, lecz są przywożone bezpośrednio do przetworzenia bez ich nawet czasowego magazynowania. Ponadto wskazywany przez WIOŚ monitoring, o którym mowa w art. 25 ust. 6a u.o., odnosi się wyłącznie do miejsc magazynowania odpadów (o ile takie są) określonych w zezwoleniu na przetwarzanie odpadów, a w analizowanym przypadku taka sytuacja nie występuje. Od powyższego rozstrzygnięcia sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł WIOŚ, wykazując swój interes prawny na podstawie art. 16 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2001r. o Inspekcji Ochrony Środowiska. Stwierdził, że jest organem uprawnionym do weryfikowania czy złożone podanie o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów zawiera braki formalne, tj. czy spełnia wymogi określone w art. 42 ust. 2 pkt 5 u.o. Ustawodawca w pierwszej kolejności uprawnił Inspekcję Ochrony Środowiska do kontroli podmiotów ubiegających się o zezwolenie na zbieranie , przetwarzanie odpadów uzależniając nie bez powodu wydanie decyzji Starosty właśnie od stanowiska WIOŚ, które zostało w niniejszej sprawie wydane zgodnie z art. 41a ust. 3 u.o. SKO nie zakwestionowało merytorycznych uzgodnień poczynionych przez WIOŚ. Kontrola została przeprowadzona zgodnie z przepisami (art. 41a u.o.). Postanowienie WIOŚ dotyczy stwierdzenia, czy dany podmiot przestrzega (bądź nie) przepisów prawa dotyczących ochrony środowiska. SKO w odpowiedzi na sprzeciw wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw okazał się zasadny. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej – "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a. Natomiast legitymacja skargowa Wojdewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ) do złożenia sprzeciwu wynikała bezpośrednio z treści art. 16 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2001 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 995), który wskazuje, że w razie stwierdzenia nieprawidłowości w działaniach organów administracji publicznej w zakresie ochrony środowiska organ Inspekcji Ochrony Środowiska może wnieść skargę do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w tych postępowaniach - na prawach przysługujących prokuratorowi. Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935.) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 P.p.s.a). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 K.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.). Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych. Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu II instancji, co do wystąpienia przesłanek dla wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym były nietrafne. W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zakwestionowało wydane przez WIOŚ na podstawie art. 41a ust. 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020r. poz. 701 ze zm., dalej: u.o.) postanowienie z [...].07.2020r., negatywnie opiniujące spełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska. Wskazało, że WIOŚ nie jest organem uprawnionym do weryfikowania, czy złożone podanie o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów zawiera braki formalne, przy czym w ocenie WIOŚ nie jest to warunek formalny wniosku, lecz określenie miejsca magazynowania odpadów stanowi przesłankę określoną przepisami ustawy o odpadach (WIOŚ odniósł się art. 42 ust. 2 pkt 5, a także art. 3 ust. 1 pkt 5 u.o.). SKO nie podzieliło stanowiska WIOŚ, że zezwolenie na przetwarzanie odpadów w zakresie wymogów stawianych miejscu magazynowania odpadów odnosi się do miejsca magazynowania odpadów wytworzonych wskutek przetworzenia, a także w kwestii braku monitoringu miejsc magazynowania odpadów (WIOŚ wskazywał art. 25 ust. 6a u.o. w zw. z art. 42 ust. 2 pkt 3 u.o.). Spór między WIOŚ a SKO (popierającym tezy spółki – wnioskodawcy) dotyczy w swej istocie wykładni przepisów dotyczących konieczności magazynowania odpadów i związanego z tym monitoringu. Podkreślenia wymaga, że są to zagadnienia o charakterze materialnym, a nie procesowym. Innymi słowy, nie dotyczą one kwestii prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego (wyjaśniającego), lecz jedynie oceny prawidłowości zastosowania przepisów ustawy o odpadach. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości.